Apuntes sobre la creación del Derecho en Cuba





¿Quiénes hacen el Derecho en Cuba? ¿Cómo se hace el Derecho en Cuba? ¿Responde la forma de hacer el Derecho en Cuba a la construcción de un “socialismo” próspero y sustentable?

El proceso de creación del Derecho, entendido este en el sentido del proceso de propuesta, discusión, aprobación, publicación y entrada en vigor de nuevas disposiciones normativas(1), es uno de los factores determinantes en la construcción de un orden jurídico que tienda a la búsqueda de la mayor justicia posible.

En el caso de Cuba, constitucionalmente se regulan las competencias de los órganos del Estado para crear disposiciones normativas.

La Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP), como órgano supremo de poder del Estado, tiene la facultad de aprobar leyes y de modificar, ratificar o derogar las disposiciones normativas emitidas por los demás órganos del Estado que se le subordinan. El capítulo V del  Reglamento de la ANPP regula el procedimiento legislativo para la aprobación de una ley en Cuba.

Desde la creación de la ANPP, esta ha aprobado 119 normas jurídicas en el proceso de elaboración de las leyes. La ANPP decide cuáles de estas son llevadas a consulta popular previa; por ejemplo, la Ley No. 116/2013 “Código de Trabajo”, fue sometida a un amplio proceso de consultas previo a su aprobación, sin embargo, nunca ninguna ley ha sido sometida a un proceso de referendo posterior a su aprobación por la ANPP. Respecto al ejemplo del Código de Trabajo, en su discusión previa se le señalaron muchas deficiencias y aspectos que debía regular, los que no fueron tomados en cuenta por la Asamblea. Y como en ningún lugar está regulado que la Asamblea o sus funcionarios deban explicar las razones por las que no se aceptó una propuesta, las instituciones y personas que acometieron tales iniciativas se quedaron sin una respuesta porque estas no fueron incluidas.

Otro de los aspectos regulados constitucionalmente es lo relacionado con la iniciativa legislativa. En este caso, hasta donde conozco, nunca ha sido ejercida directamente por un diputado, ni se ha utilizado la iniciativa legislativa de los ciudadanos en la forma prevista por el Reglamento de la Asamblea, en que diez mil ciudadanos con capacidad de electores presentan una declaración jurada ante notario donde se acreditará la identidad personal, que no está invalidada para ejercer el sufragio activo o pasivo.

Si bien el proceso de elaboración de las leyes sí cuenta con regulación jurídica (la Constitución y el Reglamento de la ANPP), las restantes disposiciones normativas (decretos-leyes, decretos, resoluciones, acuerdos y otras) carecen de una disposición normativa que regule el proceso de creación de las mismas; dicho de otra forma, no hay una ley, en sentido amplio, que diga cómo se hacen la mayoría de las disposiciones normativas en Cuba(2). Esto no quiere decir que no haya mecanismos administrativos burocráticos establecidos para aprobar las disposiciones normativas de menor rango de la ley, estas tienen que pasar por un proceso de circulación y discusión con los Órganos de la Administración Central del Estado (OACE) y tienen que contar con la aprobación de instancias superiores de gobierno en algunos casos. Esto se complica un poco más si partimos del principio de que los órganos del Estado y el Gobierno en Cuba son colegiados y las disposiciones normativas que estos aprueban, díganse leyes, decretos-leyes y decretos, tienen que ser aprobados por la mayoría de los miembros de los órganos legitimados para aprobar estas, tal y como está establecido en la Constitución. Y nos encontramos con que el Decreto Ley No.272 “De la organización y funcionamiento del Consejo de Ministros”, establece los decretos presidenciales y que el presidente del Consejo de Ministros puede aprobar resoluciones, cuando la Constitución solo faculta a los jefes de los OACE a dictar estas. Otra disposición que regula otro aspecto relacionado con la creación del Derecho es el Decreto No. 301, que regula lo relacionado con el “experimento” de una nueva forma de gobierno en las provincias de Artemisa y Mayabeque. En este Decreto, en la disposición final quinta, se establece que las normas complementarias que se necesiten para la aplicación de este decreto tienen que ser consultadas con la Comisión Permanente para la Implementación y Desarrollo, incorporando en el proceso de elaboración de estas un órgano que no es de gobierno, ni estatal, sino partidista, encargado de la implementación de los Lineamientos del PCC.

Dentro del proceso de creación del Derecho en la Cuba de hoy también sucede que se aprueban políticamente los cambios y estos comienzan a funcionar sin aprobarse las normas jurídicas que los respalden; por ejemplo en el caso del “experimento” en Artemisa y Mayabeque, este se aprobó en agosto de 2010 y comenzó a funcionar en enero de 2011. No fue hasta noviembre de 2012 que entró en vigor el Decreto No. 301 y aún hoy faltan normas complementarias para la completa aplicación de dicho Decreto. Este es solo un ejemplo, pero no es el único proceso en el que se actúa de forma diferente a como está normado.

 

Otro fenómeno relacionado con los cambios que se están desarrollando en nuestro país, lo podríamos definir como la “cultura del parche”, es decir, se aprueban políticamente determinados cambios y la aplicación de estos requiere la modificación de una disposición legal y solo se modifica lo que está relacionado con el cambio concreto, sin tener en cuenta que el Derecho es un sistema y que en muchas ocasiones estos cambios requieren transformaciones más profundas y sistemáticas, con el fin de evitar antinomias en el sistema jurídico. Unido a esto está el fenómeno de crear nuevas disposiciones normativas para temas que ya están regulados, cuando lo necesario realmente hubiera sido derogar las normas que impedían la realización de los cambios. A eso se suma que los operadores del Derecho no solo responden a la ley en sentido amplio, sino que tienen que cumplir las indicaciones o mandatos de sus organizaciones, los que en muchas ocasiones limitan lo establecido legalmente.

 

Por último voy a hacer referencia al proceso que está generando una mayor producción legislativa en Cuba, que es la implementación de los Lineamientos del PCC, aprobados en su VI Congreso. Para el proceso de implementación de los Lineamientos se crean Grupos de Trabajo Temporales (GTT), encargados de formular las nuevas políticas y como resultado de estas nuevas políticas, los cambios legislativos necesarios. El proceso de formulación de estas políticas −que son las que van a decidir el destino del aspecto que estas regulan, ya sea la política del agua, de la vivienda, del transporte, del cine, penal, de la ciencia, del medio ambiente, etc.−, está limitado solo a los miembros del GTT y a los que en el gobierno tienen que aprobar las mismas. Incluso dentro de los mismos organismos responsables solo conocen estas propuestas los miembros del GTT y los directivos más importantes, lo cual impide la participación de otras personas en el proceso de creación de la política y atenta contra su legitimidad y su calidad, ya que en muchas ocasiones los que más conocen sobre el tema no participan del proceso. Generalmente nos enteramos de la política cuando esta es aprobada por el Consejo de Ministros. Unido a esto se suma que en la mayoría de las ocasiones las propuestas de normas jurídicas para implementar estás políticas son secretas, lo que impide su conocimiento antes de su aprobación y niega cualquier forma de participación popular. El caso más conocido de este tema es el de la política de cine en el que un grupo de cineastas no estuvo de acuerdo con la forma en la que esta se elaboró y ellos se organizaron y presentaron una propuesta propia. No conozco como ha seguido la evolución de este caso, pero hasta ahora no hay una ley de cine.

Es imposible redactar una ley perfecta, pero el principal elemento que garantiza que esta responda a los intereses populares es la participación del pueblo en su proceso de aprobación. Las vías para lograr esta participación son muchas y variadas, y como el pueblo cubano tiene altos niveles de instrucción, puede participar y opinar activamente. La participación es esencial en el proceso de creación del Derecho, más aún en un Derecho que busca la construcción de un socialismo próspero y sostenible.     

Notas al pie:

   1. No es objeto de este artículo el proceso de creación del Derecho que realizan los tribunales y otros órganos jurisdiccionales, en su función de resolver casos concretos que se presentan ante estos. Se sobrentiende por lo dicho anteriormente que considero que todos estos actores son también “creadores de Derecho” y no meros aplicantes de normas jurídicas. Tampoco este artículo hace referencia al sistema de fuentes del Derecho y solo se centra en el proceso de creación de disposiciones normativas.

   2. Hasta la fecha se han aprobado 326 decretos –leyes, 329 decretos y desde 1987, fecha en la que las gacetas oficiales comienzan a estar en formato digital, se han aprobado más de 20000 (veinte mil) resoluciones.

 


Sobre los autores
Michel Fernández Pérez 20 Artículos escritos
(La Habana, 1977). Licenciado en Derecho, master en Relaciones Internacionales, asesor Jurídico y profesor asistente (adjunto). Autor de numerosos artículos sobre temas de derecho.
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