I
El profesor Jorge Ignacio Domínguez, en dos trabajos recientes, se aproxima a los temas de la autonomía municipal y del gobierno provincial, en la actual Propuesta de Reforma Constitucional (PRC). Sus textos se titulan: La autonomía municipal en el Anteproyecto de Constitución cubana y Una Posible Defensa del Diseño del Gobierno Provincial en el Proyecto de Constitución. Ambos textos resultan una oportunidad para discurrir sobre sus interrogantes y afirmaciones; aunque no al modo de respuestas al Profesor o sugerencias ala PRC.
II
Comienzo por señalar que, en torno al tema, me debato entre dos preferencias. Una que estima la necesidad de refrendar en la Carta Magna todo acerca del diseño de los gobiernos locales; en nuestro caso, las provincias y los municipios. Otra que considera el requisito de refrendar en la Ley de leyes sólo los principios y los fines que deben sustentar el diseño de los gobiernos locales; y deja el desarrollo de las peculiaridades de todo esto a una ley especifica que lo establezca según las condiciones de cada momento, capaz de renovarse en cada instante que las circunstancias faciliten su evolución.
A priori tiendo a la primera variante. Sin embargo, al topar con la realidad, siempre difícil y carente, comprendo que cualquier “sueño” sólo es realizable progresivamente. Por ello, reconozco que tal vez resulte desfavorable delinear de forma total un modelo de gobiernos locales que no sea probable concretar de inmediato; y lo mejor sea afirmar sus principios y fines, y colocar su mejor diseño a merced de la combinación perene entre las condiciones de cada etapa y la madurez de la sociedad.
III
Ciertamente, el Artículo 163 indica que el “municipio es la sociedad local, organizada por ley, que constituye la unidad política primaria y fundamental de la organización nacional; goza de autonomía y personalidad jurídica, propias a todos los efectos legales, (…) con el propósito de lograr la satisfacción de las necesidades locales. Cuenta con ingresos propios y las asignaciones que recibe del Gobierno de la República (…)” Sin embargo, aún no sabemos qué implicará dicha autonomía municipal.
Hace poco, una académica que acompaña a la Comisión encargada de la PRC, reducía tal autonomía a que los municipios podrían administrar directamente el 50 por ciento de los ínfimos ingresos que obtienen de las actuales recaudaciones. Imagino que a la especialista le haya faltado tiempo para explicar o, simplemente, haya incurrido en un error. Esto constituye una mera facultad administrativa instrumental; incluso propia de cualquier dinámica concentrada, centralizada y vertical, si pretende ser eficiente.
El profesor Domínguez, en el primer artículo mencionado, de alguna manera precisa que un municipio logra la satisfacción de las necesidades locales, desde un quehacer autónomo, sólo cuando puede: a) gravar a las empresas estatales, a las empresas mixtas con inversión extrajera, y a los emprendedores nacionales privados (a estos últimos los incluí yo), que operen en su territorio; b) definir cuáles son las necesidades locales; y c) decidir con libertad cómo utilizar sus fondos propios, aunque dentro de reglas de transparencia y de un marco regulatorio con amplia latitud, libre de un excesivo centralismo.Asimismo, se interroga ante la realidad de que existirán municipios autónomos con diferencias entre sí, al menos económicas; lo cual demandará que haya municipios que continúen dependiendo, en demasía, de las “asignaciones” del “Gobierno de la República”.
Algunos sostienen que los recursos y las facultades de un municipio autónomo deben ser capaces de garantizar y desarrollar: a) la educación, b) la cultura, c) la salud, y d) el deporte; e) los servicios públicos de agua potable, f) alcantarillado, g) depuración de aguas residuales, h) manejo de desechos, i) actividades de saneamiento ambiental, y j) espacios públicos; k) el acueducto, l) la electricidad, m) las comunicaciones, n) la vialidad urbana, ñ) el transporte público, o) la infraestructura en general, p) el patrimonio arquitectónico, cultural y natural; q) el acceso efectivo de las personas al uso de las playas de mar, riberas de ríos, lagos y lagunas; r) la administración de los catastros inmobiliarios urbanos y rurales, así como de fincas rurales; s) los servicios de prevención, protección, socorro y extinción de incendios, y t) la salvaguarda de vidas y bienes en caso de desastres naturales.
Por esta razón, según algunas opiniones, quizá hubiera sido mejor la autonomía de las provincias, porque cada una de estas, por mucha diferencia que existan entre ellas, siempre poseerá cuotas de recursos mayores que, por ende, le permitan una redistribución proporcional, capaz de favorecer a todos los municipios. Además, indican que, a la vez, con el apoyo de las asignaciones del Gobierno central podrían ir creando condiciones en todos los municipios, con el propósito de concederles la autonomía cuando ninguno tenga que depender, de manera general, de tales concesiones.
Lo anterior pudiera constituir una obviedad. No obstante, jamás se podrá afirmar que la provincia resulta la unidad política primaria y fundamental de la organización nacional. También sería dudoso que (al alcanzar tanta prerrogativa la instancia provincial, y concentrar los beneficios que de ella emane, y acomodarse las cosas de este modo) después transfieran autonomía a los municipios, con celeridad, honestidad y autenticidad. En tanto, prefiero el camino a la inversa, como propone la PRC, aunque sea el más angosto.
En cuanto al municipio sólo quiero agregar un criterio. Comparto la preponderancia de la asamblea de delegados en esta instancia y, por ende, la primacía del presidente de la misma. Sin embargo, estimo que el intendente constituye una responsabilidad homóloga (aunque subordinada, y de menores ámbitos y dimensiones) al presidente de la República. Por ello, tal vez debería ser un cargo electo y, al igual que la asamblea municipal, debería ostentar la representación del municipio. Ambas instituciones pueden compartir dicha legitimidad, de manera complementaria, sin que implique contradicción o confusión.
IV
Por otra parte, la PRC presenta al gobierno provincial con una naturaleza sui generis. Ante esto, tenemos el desafío de comprenderla. En tanto, nos inclinemos o no a su favor, debemos atender a su institucionalización, desarrollo y resultados. Sólo después estaríamos en condiciones de rechazarla, instituir otra forma, o cincelarla a partir de la experiencia.
Esta propuesta favorece ese anhelo cubano que, desde hace siglos, desea colocar al municipio en condiciones de erigirse en escuela de ciudadanía, centro de la democracia, fundamento de la República, unidad básica del Estado, gestor principal del desarrollo humano, y médula del acontecer nacional. Para ello, jerarquiza las funciones de los gobiernos municipales después de las funciones del gobierno nacional; y en un segundo escalón, y sólo después, coloca las funciones de los gobiernos provinciales. Según esta lógica, los gobiernos provinciales se desempeñarían como promotores del desarrollo de sus municipios, de la colaboración entre estos, y de la conexión entre sus gestiones y las gestiones del gobierno central. Sin embargo, no por ello los gobiernos provinciales dejarían de tener facultades importantes y gestiones propias, encaminadas a concretar el desarrollo de cuestiones medulares, siempre en función de ofrecer beneficios que complementen y/o apoyen y/o hasta orienten quehaceres encargados primordialmente al gobierno central y a los gobiernos municipales.
En este caso, el ejecutivo provincial se distancia de las características de un gobierno local y se asemeja a las características de un ministerio, aunque encargado de un territorio y no de un quehacer ramal específico que se desarrolla en todo el paísy forma parte del Consejo de Ministros. Por eso, sería lógico que las provincias no posean una asamblea al modo de parlamento propio, y que en cada provincia haga estas funciones un Consejo Provincial integrado por los presidentes de las asambleas y por los intendentes de los municipios que integran dicha demarcación. No podemos descartar que lo anterior, bien concebido, pudiera asegurar operatividad, armonía funcional, participación directa de los municipios en la gestión provincial, y una más efectiva representación de las necesidades ciudadanas concretas en el ámbito provincial, entre otras cualidades.
De la misma forma, esto conduce a la factibilidad de que los gobernadores sean designados igual que los ministros. O sea, propuestos por el responsable del Gobierno de la República y designados con la aprobación del parlamento. Sin embargo, también podría considerarse que fueran electos, como están proponiendo muchos cubanos. Con ello, estos quieren adecuarla naturaleza del cargo al peso de esa figura institucional en la cultura política cubana y a la legitimidad que quieren concederle, quizá teniendo en cuenta lo que esperan del mismo y lo que le exigirían.
No obstante, el profesor Domínguez (quien prefiere una provincia con parlamento y gobierno propio, y además con parlamentarios y gobernantes electos), en el segundo artículo citado reconoce posibles “virtudes” de esta manera de concebir el gobierno provincial, que podrían ser útiles para la gobernanza en las actuales circunstancias del país. En tal sentido, resalta que: a) los gobernadores tendrían un apoyo seguro del poder central; b) serían parte del equipo presidencial; c) facilitarían la comparación de experiencias a nivel de país; d) podrían ser promotores eficaces de los proyectos municipales y lograrían las “asignaciones” centrales necesarias para estos proyectos; y e) reforzarían la capacidad de coordinación entre las iniciativas de los diversos municipios de una misma provincia.
V
Culmino el artículo afirmando que estos temas de la organización territorial del Estado merecen mayor discusión, e invitó a participar en el análisis mancomunado que ello demanda. Además, resalto que, para aquilatar mejor estas cuestiones, resulta indispensable escrutar en la PRC e integrar valoraciones acerca de las nuevas peculiaridades del gobierno central.
