Contexto y perspectivas constitucionales sobre el bienestar social en Cuba.

l bienestar social no es un concepto usual en el debate político cubano, ni está reconocido por el Derecho ni por la Constitución. Las conquistas sociales de la Revolución son reconocidas internacionalmente como profundas, importantes y de impacto real en la vida cotidiana y en la mejora de la calidad de vida de millones de personas después de 1959.

El bienestar social no es un concepto usual en el debate político cubano, ni está reconocido por el Derecho ni por la Constitución. Las conquistas sociales de la Revolución son reconocidas internacionalmente como profundas, importantes y de impacto real en la vida cotidiana y en la mejora de la calidad de vida de millones de personas después de 1959.

En indicadores de desarrollo como el acceso a la cultura, a la práctica de deportes, a educación pública gratuita de calidad para todas las edades, a salud pública gratuita y preventiva en todos los lugares de Cuba, la Isla cambió drásticamente hace medio siglo. También son notables los logros en atención a mujeres embarazadas, seguimiento del embarazo, vacunación general de niños y niñas, así como en licencias de maternidad.

En nuestro país son importantes las estadísticas de primer mundo de integración social y protagonismo de mujeres, así como de mortalidad infantil y esperanza de vida. En Cuba el racismo es delito aunque el problema sociocultural que lo mantiene y difumina sigue sin resolverse. La educación es, por otra parte, obligatoria hasta los 14 años y el trabajo infantil está prohibido. Así mismo no hay datos alarmantes de violencia por comisión de delitos contra la vida, aunque se mantiene sin mucha divulgación la actividad delictiva consistente en violencia doméstica contra mujeres y menores de edad.

La libreta de abastecimiento es un símbolo, casi reliquia de la acción asistencial del Estado cubano, pero esta forma de racionamiento se ha contraído mucho en artículos alimenticios y ha desaparecido hace mucho tiempo para otros bienes como ropas, zapatos, utensilios del hogar y objetos para el aseo personal.

La doble moneda, los bajos salarios, los precios en moneda distinta a la que se usa para pagar salarios, ha creado una situación económica que tuvo su peor momento en el llamado Período Especial, pero que se mantiene para miles de cubanos y cubanas.

Se mantiene el servicio de gasificación en muchos lugares de Cuba pero en otros se necesita de la cocina eléctrica, de queroseno o de carbón. El servicio de agua es barato pero la escasez del preciado líquido crece por la gran sequía que se mantiene en algunas zonas de Cuba desde hace años. La telefonía es un servicio en mejora constante, incluido el crecimiento de la telefonía celular por toda la Isla. La electricidad ha mantenido en zonas residenciales, sobre todo de la Habana, un servicio constante, superando los apagones de los años 90.

Grandes problemas para el bienestar cubano son el transporte y la vivienda. El primero ha sufrido cada vez más desde 1992 y sobre todo desde el cierre de la mayoría de los centrales azucareros del país, lo que mantenía un servicio de transporte entre capitales de provincias y municipios que casi ha desaparecido en más de diez años. El transporte de pasajeros en camiones, y otros medios no preparados para mover personas ha propiciado accidentes con muchas pérdidas de vidas humanas.

En este contexto, el papel del Derecho sigue siendo instrumental, porque se usa como medio de implementación de medidas económicas del Estado, orientadas por “Lineamientos” del Partido Comunista de Cuba. Los cambios en Cuba han sido, en la última década, sobre todo económicos, lo que ha traído retos al Derecho, como sistema normativo y como ciencia.

La Constitución garantiza el bienestar sin mencionarlo de forma explícita, porque consagra los derechos al trabajo, al descanso, a las vacaciones pagadas, a la seguridad social, a la asistencia social, a la seguridad e higiene del trabajo, a la salud pública gratuita, a la educación gratuita, a la recreación y a la práctica de deportes. Además, en el capítulo de Igualdad de la Constitución de 1976, se prohíbe la discriminación por todos los motivos que degraden la dignidad humana.

La Constitución reconoce que la propiedad social solo puede limitarse cuando el gobierno decide permitir la inversión extranjera con la llamada propiedad de las empresas mixtas y garantiza que la confiscación es una sanción que solo puede imponer una autoridad administrativa competente y que la expropiación forzosa solo puede ser decidida por tribunal si se ha probado la utilidad social del bien expropiado y mediante indemnización al perjudicado.

Al no ser la Constitución una ley de leyes de aplicación directa, esta no puede invocarse en un proceso especial para su defensa, lo que hace necesario protegerla y a sus contenidos de garantía del bienestar social, por vías de procedimientos especiales, donde se aplican leyes complementarias como el Código Penal, el Civil, el de Procedimiento Civil, Administrativo, Laboral, Económico, el Código de Familia, etc.

La Constitución no regula la existencia del proceso de Amparo, tan difundido en América Latina, ni el Habeas Data, ni instituye una Defensoría del Pueblo, ni reconoce la existencia de un órgano especial para realizar el control constitucional,  actividad que queda en manos de la propia Asamblea Nacional del Poder Popular, órgano legislativo y constituyente.

El Habeas Corpus aparece en la ley de procedimiento penal y desde 1992 se reconoce la posibilidad de que se declare un Estado de Emergencia donde se suspenderían algunas garantías constitucionales, según la Ley 75 de Defensa Nacional.

En estos momentos el Derecho cubano se encuentra ante una encrucijada porque debe responder a las necesidades de un Estado en proceso de reforma, con deterioro de las acciones asistenciales de los últimos 40 años, y a la misma vez, debe garantizar el bienestar de la ciudadanía que espera estándares socialistas de protección de la vida digna.

El Estado ha promovido el trabajo por cuenta propia, pero no se ha creado un régimen de pequeña y mediana empresa, lo que no garantiza el derecho de los empleadores privados, considerados personas naturales. Tampoco se garantizan todos los derechos de los empleados, llamados también trabajadores por cuenta propia, pero sin derecho a las mismas vacaciones que sus homólogos empleados estatales. Tampoco tienen salario fijo ni seguridad de contratos escritos porque estos pueden validarse con cualquier formalidad. Tampoco existe la obligación del empleador privado de firmar un convenio colectivo de trabajo ni existe el derecho a la huelga.

La nueva Ley de Inversión Extranjera deja la mayoría de las garantías a la entidad empleadora cubana, lo que no solo impide el trato directo de los empresarios foráneos con los trabajadores cubanos, sino que permite que las indemnizaciones por despidos y otros problemas se hagan a la empresa empleadora y no al trabajador.

La inexistencia de leyes complementarias, especie de inconstitucionalidades por omisión del órgano legislativo, que no ha legislado sobre temas importantes para el bienestar social en más 40 años, deja lagunas legales que han sido aprovechadas por el voluntarismo, la impunidad, el burocratismo, la corrupción, la inequidad, la arbitrariedad, la injusticia al fin.

Ejemplos de leyes nunca promulgadas son la de ciudadanía, la de municipios, la de administración pública, la de cine, la de información, la de transparencia, la de cultos religiosos, la de libertad de palabra y prensa, entre otras muchas.

El contexto actual del Derecho cubano y de las garantías al bienestar social es complejo, porque la reforma constitucional en curso no es pública y no participan en ella los criterios más avanzados sobre las formas de garantizar el bienestar social en el constitucionalismo contemporáneo.

El resto del ordenamiento jurídico cubano está atado a formas de creación del Derecho que responden a intereses de emergencia y necesidades del momento, con pocas consultas a expertos y partes de la sociedad civil cubana y con casi nulo aporte de las ciencias sociales nacionales.

El Derecho como ciencia, que se enseña, sistematiza, y aplica a relaciones sociales diversas e importantes para todos, no es considerado un factor de cambio en sí mismo, sino un reflejo de necesidades políticas y económicas del Estado, lo que imposibilita su uso como propuesta pública de reformas y desarrollo social.

La relación entre constitución formal y material en Cuba. Fortalezas y debilidades de ambas en su función de garante del bienestar social.

Una de las clasificaciones más usadas en el Derecho constitucional distingue entre constitución formal y material. La primera sería la disposición normativa, la ley que se considera cabeza del ordenamiento jurídico y que se presenta con supremacía constitucional. La segunda sería la expresión social, política, económica e institucional en que se manifiestan realmente los contenidos de la constitución formal.

A una constitución material que no cumple los mandatos de la constitución formal, que no se parece al texto legal, que no reconoce ni garantiza los derechos que la constitución formal consagra, que se organiza según una institucionalidad diferente a la de la ley de leyes, se le llama constitución semántica, porque sus postulados han quedado en letra escrita.

En Cuba la Constitución formal nació como hija de doctrinas jurídicas y paradigmas políticos que han sido vencidos por la historia, o dejados atrás en otros casos. La constitución formal cubana habla en presente de la solidaridad entre países del “campo socialista”, se refiere a la construcción de la sociedad comunista, y a la ideología marxista- leninista del Partido.

En nuestra Constitución, aun después de la reforma de 1992 que actualizó la problemática política y económica cubana, se declaran derechos, garantías y deberes para una sociedad muy diferente a la que existe hoy. La influencia del Derecho soviético y de las ideas más dogmáticas y rígidas sobre el papel del Derecho como expresión de la clase dominante, determinaron una Constitución que reprodujo la forma de organización estatal soviética, al menos en lo relativo a la relación entre el Partido y el Estado.

Las instituciones jurídicas del llamado Derecho burgués fueron arrancadas, casi todas ellas, de la constitución formal cubana, ejemplo de ello es la ausencia de un régimen de defensa de los derechos humanos, con garantías como el Amparo, el Habeas Corpus, el Ombudsman y el Tribunal Constitucional. La Constitución cubana se concentró en dejar evidencia de las formas sociales en las que se iba a manifestar la igualdad, la no discriminación y los derechos, pero la vida ha demostrado la necesidad de un régimen legal fuerte de defensa de los derechos.

La no existencia de un proceso judicial constitucional declara el carácter de norma de aplicación indirecta de la Constitución cubana, porque no puede ser invocado un contenido constitucional en una corte especializada en asuntos de la Constitución. Este hecho, más la emergencia de la política por encima del Estado de Derecho, usada como procedimiento de trabajo por el aparato estatal cubano, ha significado el desuso de la constitución formal y el reinado de una constitución material alejada de los preceptos de la máxima ley.

Además de las ya mencionadas leyes que nunca se han promulgado, existen entre la constitución formal y la material algunos desacuerdos de larga data. La Constitución declara que el Estado es de los trabajadores pero la relación entre trabajo, salario, y nivel adquisitivo del pueblo cubano ha sufrido mucho y los trabajadores no se sienten, en ningún caso, el centro del Estado. La Constitución prohíbe la explotación del hombre por el hombre, pero desde la proliferación del trabajo por cuenta propia se explota mano de obra de empleados privados. La Constitución no considera la existencia de cooperativas distintas a las agropecuarias y a las de crédito y servicios, y en la “actualización” del modelo socialista cubano se abren formas cooperativas no agropecuarias.

La Constitución prohíbe la doble ciudadanía y en Cuba viven miles de cubanos con ciudadanía española, además de que el Estado cubano obliga a ingresar a Cuba a los cubanos con ciudadanías de otros Estados, siempre con pasaporte nacional. La Constitución consagra el principio de aplicación temporal de las normas llamado “de irretroactividad”, pero en la práctica se aplican normas con carácter retroactivo sin ser favorables a reos de procesos penales y sin que se demuestre su necesidad social o pública.

La Constitución prohíbe la discriminación a cubanos de cualquier tipo y condición, pero en la realidad social se viola el derecho de los cubanos y cubanas al uso sin separación de embarcaciones marítimas, se viola el acceso libre a playas y costas, se cobra la entrada en lugares públicos y de uso común, se privatizan espacios públicos, se discrimina a personas por su color de la piel a la hora de ser contratados para empleos privados o a la hora de acceder a servicios ofrecidos por negocios privados, se discrimina a personas por su orientación sexual.

La Constitución consagra que los trabajadores decidirán en asamblea en sus centros laborales los programas de desarrollo de fábricas y empresas, pero esto no ha trascendido nunca a una formalidad. La Constitución, desde 1992, considera que los Consejos Populares serán la máxima autoridad en su demarcación y esto jamás ha sucedido. Además, entre las primeras atribuciones de la Asamblea Nacional, como máximo órgano estatal, está la realización del control constitucional de normas creadas por el Consejo de Estado, por el Consejo de Ministros y por otros organismos estatales, pero esta función jamás ha sido cumplida por la Asamblea Nacional. Igualmente no se ha cumplido nunca la atribución de los diputados y diputadas a la Asamblea Nacional de presentar proyectos de leyes al órgano legislativo, lo que significa más de 40 años de no cumplimiento de prerrogativas constitucionales.

Esta lista de inconsecuencias entre el texto constitucional y la realidad política y económica cubana ha acentuado el desprecio popular por la constitución y las leyes en general, y ha creado una práctica burocrática de uso instrumental del Derecho, para resolver problemas puntuales y coyunturales.

La lejanía entre la constitución formal y la material deja una zona de indefensión muy grande ante violaciones de derechos, falta de transparencia de la actividad estatal, corrupción administrativa; porque tanto el Estado como la sociedad han aprendido a resolver los asuntos delicados por la vía política y no por la vía jurídica, lo que significa una crisis del Estado de Derecho.

Los derechos sociales siguen siendo garantizados por la organización de las instituciones que brindan los servicios públicos gratuitos de salud y educación, pero este derecho se ha reducido al acceso, porque en la vida social cubana asistimos desde hace años a un deterioro en la calidad de ambos derechos, que se puede ejemplificar así: escasez de médicos especialistas en la mayoría de los hospitales del país, escasez de medicamentos para enfermedades graves como el cáncer, falta de higiene en centros de salud, falta de instrumental en clínicas estomatológicas, escasez de productos para cumplir los protocolos de higienización de instrumental  médico y salones de operaciones.

A la par de esto, existe una decadencia del acceso libre e igual al servicio de salud que ha empezado a darse de forma privilegiada y con más calidad a personas con relaciones, con poder político o con poder económico. El servicio público de la educación sufre hace décadas el éxodo de maestros y maestras a la economía privada en busca de mejoras salariales. Los salarios de los maestros primarios siguen siendo bajos. Las condiciones de bienestar en aulas y escuelas dependen en casi todos los casos del nivel adquisitivo de los padres que compran ventiladores, pintura para las aulas, etc. El acceso a la educación primaria y secundaria no ha cambiado, pero las mejores escuelas son perseguidas por padres con contactos y poder económico.

Ante este panorama, solo visualizados dos servicios públicos, las garantías jurídicas de la población para defender su régimen de bienestar son frágiles o inexistentes, porque solo se puede esgrimir la queja ante las autoridades administrativas responsables y la queja ante la Fiscalía General de la República, en cualquiera de sus instancias de competencia.

Lo usual es que la población escriba cartas de queja ante autoridades políticas como el Comité Central de Partido, la Oficina de Atención a la población del Consejo de Estado, la Asamblea Nacional del Poder Popular, el Presidente de la Asamblea Provincial del Poder Popular, o directamente al Presidente de los Consejos de Estado y de Ministros. En casi todos los casos anteriores estas misivas son redirigidas a las ya mencionadas direcciones de organismos responsables y a la Oficina de Atención a Derechos Ciudadanos de la Fiscalía.

Las décadas de crisis económica ‒que en la actualidad ha vuelto a ser recesión económica‒ han deteriorado al máximo los edificios públicos; los baños de todas las dependencias estatales están sucios, no se puede brindar un servicio humanamente decente en bodegas, carnicerías, tiendas, hasta hace poco todas ellas estatales.

La protección a los derechos de los consumidores nunca fue un asunto privilegiado, pero existía dentro del Ministerio de Comercio Interior y en las investigaciones del Centro de Estudios de Administración Pública de la Universidad de La Habana la intención de reforzar estas instituciones jurídicas y comerciales, pero este panorama no ha hecho sino empeorar ante la comercialización de productos mal presentados, sin fecha de caducidad, sin fecha de elaboración, sin lista de propiedades e ingredientes. Una gran cantidad de productos para el pueblo son vendidos a granel, sin cumplir ni un requisito de sanidad ni de respeto a los consumidores.

Ante el escenario anterior, las garantías que tenemos no sobrepasan la espera a que un programa televisivo humorístico critique la mala gestión del Estado. Una de las evidencias de mayor distancia entre la constitución formal y material en Cuba está en la crisis de las instituciones del Estado reconocidas en la Constitución.

Según el texto de 1976, la Asamblea Nacional del Poder Popular es el máximo órgano del Estado pero, en la práctica, su presencia en pleno se reduce a dos veces al año que entre las dos no llega a una semana de trabajo. Las comisiones permanentes de la Asamblea siguen laborando pero estas no pueden legislar ni tomar decisiones como órgano conjunto.

Desde los primeros pasos del Estado socialista cubano se hizo palpable que el órgano estatal con más autoridad y poder de decisión era el Consejo de Estado, que según la Constitución representa a la Asamblea Nacional entre período y período de sesiones, lo que en la práctica es casi todo el tiempo.

A lo anterior se debe sumar que la Asamblea Nacional es el único órgano legislativo, constituyente y con capacidad para declarar la inconstitucionalidad de leyes y otras normas, pero desde 1979 la propia Asamblea ha acordado que los Decretos Leyes del Consejo de Estado tengan fuerza de ley, atribución esta inconstitucional en sí misma porque cambia el diseño de la jerarquía normativa que solo debería ser regulación constitucional. Hasta el día de hoy el Consejo de Estado ha aprobado tres veces más Decretos Leyes que Leyes ha promulgado la Asamblea Nacional, lo que demuestra la suplantación de la primera facultad de la Asamblea Nacional.

Este problema es mayor si se considera que la Asamblea Nacional se constituye, desde 1992, por votación directa del pueblo; pero el Consejo de Estado se compone de miembros electos por los diputados en cada nueva legislatura, lo que significa una elección indirecta y poco democrática del órgano que legisla sobre los asuntos más importantes del país.

Es notable durante estos 40 años de Estado socialista que los principios de la Democracia Socialista, que según el artículo 68 de la Constitución son base de la organización y del funcionamiento del Estado, se cumplen poco, nada, o de forma ritual. Ejemplo de lo anterior es la ritualidad y falta de credibilidad de las asambleas de rendición de cuentas de los delegados y delegadas del Poder Popular. Además, la rendición de cuentas está prevista en todas las instancias del Estado y el hecho es que existen organismos que no rinden cuenta ante la Asamblea Nacional desde hace décadas.

Las propias decisiones del Consejo de Estado deben ser ratificadas por la Asamblea Nacional después de cada período de trabajo en comisiones, pero en la práctica esta es una aprobación instantánea.

Desde el inicio del llamado Período Especial, comenzados los años 90 del siglo XX, el Estado cubano ha desempeñado sus funciones desde estructuras de decisión que no están previstas en la Constitución ni en las leyes, como es el caso del “Grupo de Apoyo” que usaba el comandante Fidel Castro, la “Comisión de Implementación de los Lineamientos del PCC”, que existe desde hace dos Congresos del Partido, o la nueva instancia dedicada a asuntos de Seguridad Nacional que no se consagra en la Constitución de la República, ni en la Ley de Defensa Nacional.

Todo este entramado crea una institucionalidad paralela que no permite acceder a la población y a partes del propio Estado a las instituciones de real decisión gubernamental. Ante esta situación de crisis institucional, prolifera el voluntarismo de una burocracia confiable políticamente pero que no cuenta con la preparación necesaria para resolver problemas del siglo XXI.

El Estado de Derecho queda supeditado a las necesidades de la política de las contingencias o, lo que es lo mismo, al imperio de la política antes que al imperio de la ley. En estas circunstancias se extiende la cultura de no uso del Derecho y de no defensa de los derechos. Los tribunales no radican causas sobre violaciones de derechos constitucionales porque la Fiscalía y los órganos de instrucción de delitos de la Policía no abren procesos sobre estos casos.

El propio acceso a la justicia se ha reducido creándose procesos a los que no se les prevé recursos de defensa o que no terminan en los tribunales de justicia, sino ante autoridades administrativas. Existe un gran prejuicio sobre el uso del Derecho, tanto entre la población general como entre funcionarios del Estado y el Gobierno, que consideran que el uso del Derecho contra la administración es un ultraje a la unidad nacional o al proyecto socialista.

La opinión pública considera que comenzar procesos civiles, administrativos y laborales es una pérdida de tiempo porque no es posible vencer el aparato de poder burocrático. Otros problemas que atentan contra las garantías al bienestar social en Cuba desde el punto de vista jurídico, son la falta de publicidad de los actos administrativos, de las resoluciones de jefes de organismos, e incluso de Leyes, Decretos Leyes y Decretos de gobierno. Se ha llegado hasta a usar el argumento oficial de la existencia de normas secretas lo que es un sinsentido en un sistema de Derecho como el nuestro.

A manera de conclusiones.

El bienestar social en Cuba está garantizado, más por las características del Estado asistencial socialista, que por las formas jurídicas, procesales y políticas de defensa de los derechos humanos.

La Constitución cubana no habla de forma expresa de derechos humanos, ni de sociedad civil, ni de administración pública, lo que demuestra su carácter de heredera de una tradición jurídica del socialismo real, con grandes prejuicios a la hora de usar instituciones políticas y jurídicas que se consideraban burguesas. El carácter asistencial del Estado cubano se ha deprimido desde la caída del Campo Socialista y sobre todo desde el comienzo de los procesos de reforma económica, que se han dado en llamar Actualización del Modelo Económico cubano.

Los derechos humanos, sobre todo sociales, que se disfrutaban con altos estándares de calidad y prontitud, han sufrido los embates del bloqueo de Estados Unidos y de la decadencia económica interna.

Los nuevos problemas sociales de desigualdad y de acceso no igualitario a servicios y derechos se ven empeorados por la falta de instrumentos jurídicos de defensa de derechos en forma de recursos legales expeditos y sin formalidades, además de por la ausencia de garantías políticas institucionales como la defensoría del pueblo y el tribunal constitucional.

La cultura jurídica de convivencia con la arbitrariedad y la falta de seguridad jurídica e institucional crea un quiebre del Estado de Derecho que dificulta la cultura del uso de la ley como arma de lucha social y de defensa ante violaciones de derechos humanos.

Sobre los autores
Julio Antonio Fernández Estrada 10 Artículos escritos
Julio Antonio Fernández Estrada. Licenciado en Derecho y en Historia. Doctor en Ciencias Jurídicas. Profesor Titular. Docente desde 1999 en la Universidad de la Habana, con experiencias en cursos presenciales, y semipresenciales. Profesor de la Fac...
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