Cuba necesita modernizar su política social


En el actual contexto de transformaciones que vive el país el tema de la redistribución de la riqueza alcanza una relevancia crucial. Además, esta temática toca el corazón mismo de las conquistas logradas en Cuba luego de 1959. Para ello dialogamos con una de las más importantes y respetadas especialistas nacionales en la materia: la doctora Mayra Espina.
    
1. ¿En qué consiste la redistribución justa de la riqueza y por qué resulta necesario defender este precepto?

Primero quiero agradecer a Cuba Posible la oportunidad de esta entrevista sobre un tema esencial para el actual proceso de reformas que se desarrolla en el país, a mi modo de ver insuficientemente considerado en la lógica de su implementación.

La respuesta a esta pregunta inicial debe recorrer, al menos, tres elementos, tres significados. El primer significado de redistribución justa indica que toda sociedad debe tener la capacidad para que todos sus miembros estén en condiciones de acceder, y de hecho accedan, a un nivel de bienestar material y espiritual que les permita una vida digna y un profundo desarrollo personal. Quisiera hacer notar aquí que no hablo de “satisfacción de necesidades básicas” o mínimos, eso es un nivel necesario, pero muy elemental y limitado de justicia social.

El segundo significado, que se articula con el anterior, es la capacidad de atender y proteger a los más débiles, a las víctimas, a los desventajados, por razones sociales, ambientales, de salud, históricas, culturales, de edad, de las que sean. Y el tercer significado de una redistribución justa tiene que ver con incentivar esfuerzos y premiarlos, por contribuir al bienestar colectivo. Me parece que esta sería la trilogía de la distribución justa de la riqueza.

Sin embargo, debo precisar que existen diferentes enfoques sobre la justicia social. Incluso algunos afirman que no resulta demasiado eficaz (en términos de estimular productividad, rendimiento económico) apegarse a principios de justicia social muy estrictos toda vez que ello exige una intervención del Estado para asegurar su cumplimiento, lo que interferiría con mecanismos “cuasi naturales” del ajuste de la distribución de riqueza que provienen de la actuación del mercado y, como resultado, generarían una distribución injusta al privilegiar a unos grupos sobre otros a través de la intencionalidad estatal, ignorando la contribución que esos grupos hacen al funcionamiento económico de una sociedad dada.

Las corrientes que se apegan a la visión de la justicia social como un principio necesario que debe ser garantizado por intervención pública, parten de argumentos éticos, de una crítica radical del poder y una teoría de la emancipación o de razones pragmáticas para legitimarla. Los argumentos éticos se sustentan en una concepción del desarrollo como un progreso armónico y colectivo. O sea, que no podría hablarse de desarrollo en sentido estricto si hay zonas, grupos sociales, que quedan excluidos o  rezagados del acceso al bienestar.

Los argumentos construidos desde la crítica del poder consideran que todo estado de desigualdad tiene como base una expropiación. Las desigualdades no son casuales. Ellas se configuran a partir de que  unos grupos sociales están en una situación de poder que les otorga capacidad para expropiar a otros, para apropiarse de una parte de la riqueza social que correspondería a otros grupos. Por lo tanto, la redistribución, apegada a la justicia, enmendaría, evitaría o eliminaría esta manera de distribuir que expropia, que excluye, porque otros están en capacidad de hacerlo con impunidad. Creo que la tradición que parte del marxismo, ya sea de macro o de micro fundamentos, es la más radical en cuanto a la defensa de un principio de justicia que impide las expropiaciones.

Las razones pragmáticas se basan en el criterio de que una sociedad con distribuciones muy desigualitarias genera franjas sociales, por lo general amplias, que no tienen capacidades, oportunidades ni incentivos para incorporarse al proceso de producción y al mundo del trabajo, por lo que también estas franjas poblacionales quedan excluidas del consumo. Y en sociedades organizadas alrededor del mercado, consumir es la manera de mantener viva la rueda económica y la posibilidad del crecimiento. Por tanto, intentar una distribución más justa, más nivelada y menos desigualitaria, supone mantener a la sociedad en su conjunto, o al menos mayoritariamente, en condiciones de producir y de consumir.

Hay otras dos razones pragmáticas. Una está relacionada con el hecho de que en sociedades donde no hay una distribución equitativa y predominan perfiles de desigualdad relativamente altos, suelen haber índices de conflictividad elevados. La otra se vincula a la realidad, demostrada por estudios económicos y sociales,  de que un alto nivel de desigualdad es un obstáculo para la eliminación de las desventajas extremas, la pobreza y la exclusión, porque hay grupos sedimentados en una zona de la apropiación de bienes que concentra la mayoría de ese acceso a la riqueza y, por lo tanto, la parte que queda para redistribuir es ínfima. Es lo que se conoce como “exceso de desigualdad”, una situación en la cual el monto del PIB generado por una economía nacional es  suficiente (cuantitativamente) para cubrir las necesidades básicas de toda la población, pero los mecanismos distributivos y redistributivos lo impiden.

Se puede afirmar que actualmente dentro de la comunidad de ciencias sociales que aborda el tema de la pobreza y las políticas sociales, y dentro de la comunidad de “hacedores” de políticas, existe un consenso extendido de optar por variantes de redistribución social apegadas a principios de justicia, aunque varíe la comprensión acerca de la igualdad social. Para algunos, hace falta aspirar a la máxima igualdad. Para otros, es suficiente mantener un nivel mínimo de igualdad (igualdad de derechos, igualdad de opciones, necesidades básicas cubiertas para todos, no igualdad de nivel de resultados), lo cual tiene como correlato mantener, a su vez, un nivel de desigualdad. Las visiones de la socialdemocracia y de algunos proyectos políticos europeos, sostienen esta proyección sobre el asunto. El enfoque distributivo socialista, en términos generales, puede ubicarse en esta posición, pero su perspectiva histórica es la igualdad creciente de resultados, porque sostiene que el desarrollo debe ser un proceso donde las desigualdades vayan disminuyendo y los estándares de vida entre los diferentes grupos vayan acercándose cada vez más, incluyendo el desmantelamiento de mecanismos de apropiación excluyente del bienestar.

2. ¿Cuáles han sido, para usted, los mayores logros y las mayores deficiencias de la política cubana de redistribución de la riqueza en este medio siglo?

Yo creo que para hablar de logros y deficiencias de Cuba en cuanto a la redistribución equitativa de la riqueza necesitamos ubicar el asunto en su contexto. Comencemos por comparar a Cuba con su propia historia y con otros países de su misma escala. Esto puede ayudar a ser objetivos.

En materia de política social se podría hacer un cuadro bien extenso de logros a partir de los años 60, incluso durante los momentos de crisis. Los indicadores por excelencia del mejoramiento de los mecanismos distributivos son los conocidos y divulgados datos que sitúan el nivel de pobreza a mediados de los años 80s en 6,6% y el gini en 0,24 lo que se acompañaba de la desaparición de la indigencia y de la pobreza extrema. Si bien la crisis de los 90s, que debilitó la dotación de servicios y subsidios estatales, hizo emerger un proceso de empobrecimiento persistente que nos acompaña hasta hoy (20% de pobreza urbana es el último dato público, ya viejo y desactualizado), la no aplicación de una variante neoliberal de manejo de la crisis (como ocurrió en América Latina en condiciones similares en los 80s) permitió mantener circuitos de amparo mínimos e impedir el ensanchamiento de las desventajas y exclusiones más extremas y preservar la protección e inclusión social especialmente de la infancia y grupos con necesidades especiales. De manera que en comparación con nuestra historia y con buena parte de los países latinoamericanos, avanzamos hacia mecanismos de distribución de la riqueza sensibles a los desventajados.

En un balance grueso, el logro fundamental, de extraordinaria importancia, es haber superado el nivel del amparo a los grupos pobres, para implementar políticas sociales de ampliación del acceso de los sectores populares, históricamente preteridos, a los servicios sociales más amplios. Hoy podríamos hablar de salud, educación, cultura y mínimos de alimentación para grupos específicos (niños pequeños, mujeres embarazadas, personas que padecen enfermedades con requerimientos nutricionales particulares), como una garantía para todos. En momentos anteriores a la crisis, en ese cuadro podría incluirse la cobertura casi total de necesidades básicas de alimentación y de otro tipo, el acceso al trabajo y también a ingresos básicos. Me parece que ese es un cuadro de logros innegables que están basados en políticas universales muy potentes y en una distribución apegada a un principio de justicia arbitrada y sostenida por el Estado. Cuba ha demostrado que, aun en condiciones económicas mínimas, es posible intentar y promover una distribución que se apegue a un principio de justicia social y con un criterio de prioridades que siempre protege a los más desventajados.

Me parece que las deficiencias fundamentales de ese manejo de lo social en Cuba, podrían concentrarse sobre todo en la reproducción de desigualdades históricas, especialmente de género, raza, generacionales y territoriales, y en su articulación con el ensanchamiento de la franja de población en situación de pobreza. Si bien el proyecto socialista instauró canales de movilidad social ascendente para los sectores populares, no logró clausurar los mecanismos de reproducción de las diferencias, y no solo por su larga trayectoria histórica y su fuerte peso difícil de remover, lo cual es cierto, sino porque la propia experiencia socialista ha usado mecanismos que atenúan esas desigualdades pero las reproducen.  

Tal efecto de reproducción indeseado se genera a partir de la implementación de políticas universales centralmente definidas que tienen insuficientemente en cuenta las diferencias en las condiciones de partida de los diferentes grupos que configuran la estructura social de la sociedad cubana y, por lo tanto, su capacidad para modificar esas condiciones y acercarlas está por debajo del nivel necesario para eliminar las desventajas. De tal manera, los grupos en desventaja mejoran sus circunstancias, pero no logran remontarlas totalmente, continúan rezagados y son muy vulnerables a cualquier evento que modifique la capacidad del Estado de dotarlos de protección. Estos grupos (mujeres, negros y mestizos, ancianos, residentes de los territorios de menor grado de desarrollo, entre otros) fueron los perdedores de la crisis de los 90s y hasta hoy continúan atrapados en el perfil de riesgo y vulnerabilidad, por sus pocas opciones (activos) para aprovechar las alternativas de mejoramiento de ingresos y condiciones de vida que el proceso de reformas intenta crear. Aquí radica el reto, la gran deuda.

Lamentablemente en lo que se refiere a desigualdades de ingresos y magnitud de la pobreza, la última investigación sobre este tema, cuyos hallazgos fueron publicados, fue la realizada por el Instituto Nacional de Información Estadística (INIE) a inicios de los 2000. No se conoce si el INIE o la Oficina Nacional de Estadísticas e Información (ONEI) han vuelto a medir la magnitud de la pobreza, ni si han caracterizado los grupos que se encuentran en esta situación. No obstante, se puede observar empíricamente que hay poblaciones urbanas y rurales empobrecidas. Y es obvio, aun sin estadísticas conocidas, que esto no constituye un problema solucionado.

Pienso que la reproducción de desigualdades históricas y de una franja de pobreza, constituye una deuda social, sobre todo en las áreas de la vivienda, de la alimentación con calidad, del entorno comunitario y ambiental sano y del acceso a trabajo y a ingresos. Opino que en este contexto de reformas estas cuestiones, tan sensibles, deben tener una atención prioritaria.

3. Teniendo en cuenta la realidad actual y sus desafíos de cambios, ¿cuáles principios y mecanismos pudieran ser integrados a la política de redistribución justa de la riqueza?

La descentralización que la reforma trata de institucionalizar puede resultar una oportunidad extraordinaria para modernizar los principios y mecanismos de la política social cubana ?que tiene una experiencia exitosa pero, como ya señalé, también grandes debilidades. La reforma ha identificado bien el reto económico, que resulta esencial porque sin una economía establemente creciente y sostenible no hay posibilidades de distribuir riquezas. En tal sentido, pienso que el objetivo del fortalecimiento de nuevos agentes económicos, con una ampliación del pequeño y mediano sector privado, de las cooperativas y del capital extranjero, constituye una buena opción. También podrá ser una oportunidad la descentralización hacia un mayor protagonismo de las municipalidades y de las empresas estatales.

Sin embargo, la reforma es rehén de una visión que de alguna manera contradice la experiencia cubana de éxito en las dimensiones sociales del desarrollo, pues considera que, dada la débil situación de la economía, hay que postergar ciertas tareas sociales. Lo digo porque cuando se leen los Lineamientos y otros documentos que tienen que ver con la reforma, los temas sociales quedan concentrados en la intención de resguardar conquistas y proteger vulnerabilidades. Esto es positivo, pero insuficiente: ampara la pobreza pero no la supera, ni elimina los mecanismos que históricamente atrapan a determinados grupos en esa condición. De hecho, estos documentos y los discursos posteriores no mencionan la existencia de pobreza y, consecuentemente, no se disponen acciones para su eliminación.

La reforma debería ser aprovechada con otro potencial. Se necesita procurar una modernización de la política social, lo cual no quiere decir que la economía se subordine a los programas sociales a tal punto que pueda llegar a ser sofocada, pero se debe resaltar que la economía debería ser un instrumento para modificar y mejorar los mecanismos de redistribución de la riqueza y romper procesos que perpetúan las desventajas. La reforma precisa transitar de políticas universales de igualdad hacia estrategias combinadas de equidad, que significa no concentrarse en el amparo a las vulnerabilidades extremas, sino desarrollar acciones proactivas y de fomento del desarrollo para los grupos en desventaja.

¿Cómo se trabaja este tipo de estrategias? Son las políticas de los cinco pilares de la equidad:

  1. igualdad  absoluta y no discriminación, garantía de acceso a derechos universales para toda la ciudadanía en relación con un conjunto de esferas relevantes de la vida;
  2. solidaridad, atención prioritaria a necesidades especiales y a desventajas.
  3. diversidad y no inferiorización, creación de un repertorio de opciones diversas de acceso al bienestar para satisfacer intereses y necesidades también distintas de sujetos y grupos, atendiendo a sus particularidades económicas, sociales y culturales y sus aspiraciones.
  4. discriminación positiva, asegura opciones de acceso y avances en resultados para saldar deudas históricas e interrumpir una cadena clasista, generacional o espacial de reproducción de desventajas. Reconoce que como no todos los grupos tienen iguales condiciones de partida es necesario que las políticas favorezcan acciones diferenciadas para cubrir o cerrar desigualdades, tanto en procesos como en resultados. El objetivo consiste en llevar a las personas a un punto de partida común o a una verdadera igualdad de oportunidades que tome en cuenta las condiciones previas y las situaciones de mayor necesidad y, al mismo tiempo, que puedan alcanzarse resultados equitativos
  5. igualdad relativa reconoce que los individuos y los grupos que estén en posibilidad de hacer una contribución mayor al bien común también deben recibir recompensas mayores, con lo cual se incentiva y premia la innovación, la productividad y el servicio.

Los dos primeros pilares han sido las bases de las políticas sociales del proyecto socialista cubano. Sin embargo, los otros tres no han sido incluidos con igual relevancia e intencionalidad en nuestras políticas, lo que las desequilibra y les hace perder potencia de cambio

Los cinco pilares se complementan y refuerzan mutuamente. Tienen una relación de recursividad. La omisión de alguno de ellos debilita al resto. En la agenda actual de las políticas sociales en América Latina, este enfoque integrado y múltiple de la equidad inspira las experiencias de mayor dinamismo en la reducción de la pobreza y el avance de la inclusión social. Varios países lo hacen y consiguen logros ostensibles como Ecuador, Brasil, Bolivia, Argentina y Venezuela. Sus políticas sociales reivindican la justicia social enfocada como igualdad dentro de la diversidad.

La inclusión de estos pilares debería reflejarse también en un cambio institucional. La institucionalidad garante de las políticas sociales en Cuba está organizada de forma sectorial y vertical, lo cual es útil desde el punto de vista de la especialización en esferas, ámbitos y problemas, pero tiene un alcance limitado pues opera con un enfoque fragmentado de la cuestión social, con lo que algunos problemas que involucran diversos ámbitos no encuentran solución, o su solución es solo parcial y se reproducen, si se abordan solo desde una arista aislada.

Considero que nos está faltando un espacio transversal de articulación o conciliación estratégica de las sectorialidades, que debería estar por encima de estas. Se trata de un ministerio, secretaría o plataforma de desarrollo social y equidad, espacio que trazaría estrategias integradas y diseñaría presupuestos sensibles a las diversidades y las desventajas, que serían la brújula de las prioridades para el diseño de programas sociales y las asignaciones financieras. Ello debería acompañarse del paso a la gestión por resultados (mejoras concretas a alcanzar en comunidades y grupos sociales), con la existencia de un observatorio ciudadano de la equidad y de mecanismos de fiscalización y auditoría popular.

En esta lógica de los pilares y la transversalidad tenemos otra asignatura pendiente: la territorialidad. Es un contrasentido concebir estrategias sensibles a la diversidad solo desde el “nivel central”, pues tales estrategias exigen ser capaces de construir políticas sociales, y diseñar y asignar presupuestos, a partir de la situación concreta de cada territorio. Para trabajar en esto sería de extraordinaria importancia contar con un mapa del desarrollo humano local. Hay muchas personas intentado trabajar en este ámbito. Lo hacen, por ejemplo, un equipo de la Universidad Central de Las Villas y un grupo de la Universidad de Cienfuegos. Luisa Íñiguez, ahora desde FLACSO, ha insistido durante años en que no se puede ver el país como una colectividad homogénea, sino que las diferencias territoriales deben ser decisivas para la toma de decisiones y para hacer gestión del desarrollo.

Transversalidad, diversidad, territorialidad, se concretan en el desarrollo local y en las políticas de proximidad, en el micro espacio, con servicios inclusivos de búsqueda del beneficiario. Los servicios inclusivos de búsqueda del beneficiario constituyen una herramienta de promoción de equidad que parte del supuesto de que no basta con crear un servicio que posea una legitimidad social, que se sustente en una demanda y necesidad real de una población o comunidad concreta para que esta pueda beneficiarse de él, porque muchas veces los servicios sociales son aprovechados por las capas medias, mientras que los que más los necesitan por múltiples razones (carencia de información, de movilidad, de autoestima) los aprovechan menos. Entonces, la manera de actuar que se propone sería buscar a los beneficiarios prioritarios y ofrecerles in situ, y adecuados a sus posibilidades de acceso reales, el servicio de que se trate. En esta gestión existe un repertorio grandísimo que tiene que ver con los microcréditos para sectores en desventaja y los servicios de capacitación, de cuidado, de asesoría para acceso a derechos, etc. Este mecanismo de servicio inclusivo, de búsqueda de beneficiarios, podría ser muy potente en nuestras condiciones.

Un elemento relevante sería alcanzar una verdadera  municipalización, lograr el protagonismo efectivo de los gobiernos, las sociedades civiles y la ciudadanía local en el diseño e implementación, incluso con recursos propios, de políticas y programas sociales. La municipalidad está más cerca de la ciudadanía y por eso posee mejores condiciones para identificar los problemas y sus causas, así como las posibles maneras de actuar. Esto no significa que actúe de espaldas a las políticas nacionales, sino que debe tener un espacio propio para la autoridad municipal.

Quiero colocar también el tema de la equidad financiera y las llamadas finanzas solidarias. La idea es que cualquier esfuerzo por modificar las condiciones de existencia de los grupos en desventaja y los sectores populares en general, obviamente pasa por la disponibilidad de recursos financieros, no solo de la institucionalidad pública para garantizar la dotación de servicios necesarios, sino también de los beneficiarios potenciales en la creación sus propios emprendimientos para la generación de trabajo e ingresos. Claro que estos grupos carecen de tales potenciales y podrían ser dotados de ellos por la vía de préstamos y créditos a devolver con muy bajos intereses, o sin ellos, y a través de apoyo público para la formación de grupos comunitarios de ahorro, préstamos, inversión y emprendimientos, basados en redes de vecindad y confianza. Estos grupos funcionan con un mecanismo parecido al de la conocida “vaquita”: un ahorro sistemático grupal a plazos acordados,  es asignado rotativamente a cada miembro del grupo en calidad de préstamo. En este caso la finalidad acordada es el uso de ese préstamo para el inicio o mejoramiento de pequeños emprendimientos. El papel de la institucionalidad pública, o de alguna dirección del gobierno municipal, es incentivar y proponer estas iniciativas y ofrecer capacitación y asesoría financiera y jurídica.

Tenemos otro asunto de especial interés para Cuba. Poseemos mecanismos de cobertura participativa, pero estos se han ido anquilosando. La propia crisis de los 90, que disminuyó la capacidad de la institucionalidad estatal, ahondó el problema. Sin embargo, estamos en un momento renovador y debemos aprovecharlo para también mejorar este ámbito. Para ello, es imprescindible dinamizar la gestión pública, especialmente la local, con herramientas participativas más frescas, rápidas, directas  y dinámicas, como consultas públicas, presupuestos participativos, diagnósticos comunitarios; y potenciar la participación en el control de los resultados de las políticas, por citar algunos ejemplos.

Alrededor de las elecciones parciales que vamos a tener pronto hay un conjunto de iniciativas que me parecen interesantes, como son: los observadores ciudadanos y los asesores. Por eso intuyo que pudiéramos experimentar un viento fresco en el ejercicio de la participación social y del desempeño político. Iniciativas como estas también debemos probarlas en el diseño e implementación de las políticas sociales, y de seguro podrán constituir un aporte positivo a la consolidación de mecanismos que aseguren una (re) distribución justa de la riqueza.

4. ¿Qué lugar debería tener la política de redistribución justa de la riqueza en el entramado sociopolítico del país?

Ya he respondido la pregunta. Debe tener un lugar prioritario y estar al mismo nivel que las políticas económicas, para que ambos desafíos se acompañen, se articulen y se refuercen mutuamente. Sin embargo, para lograr todo lo anterior hace falta la voluntad política y ciudadana de conquistarlo.

Sobre los autores
Cuba Posible 188 Artículos escritos
Cuba Posible es un “Laboratorio de Ideas” que gestiona una relación dinámica entre personas e instituciones, cubanas y extranjeras, con experiencias y cosmovisiones diversas; en algunos casos muy identificadas con las aspiraciones martianas. Si...
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