Ramiro Gastón Orias Arredondo es boliviano y licenciado en Ciencias Jurídicas y Políticas; además de magister en Estudios Internacionales por la Universidad de Chile. Actualmente es Oficial de Programas en la “Fundación para el Debido Proceso”. Ha querido dialogar sobre los sistemas de justicia en la región.
¿Qué características, garantías y facultades debe poseer el entramado de tribunales de cualquier sociedad, ante la potencial influencia de poderes de todo tipo? ¿Cuáles garantías y facultades debe disfrutar la persona del juez para asegurar su independencia al administrar justicia, pero ahora ante las factibles influencias dentro del propio sistema judicial del país? ¿necesitaría la persona del juez ciertas inmunidades dentro del entramado social?
Conforme al Derecho Internacional, el principio de independencia judicial nace como un derecho de los ciudadanos, para garantizar el acceso a una justicia imparcial, igualitaria, transparente y oportuna. Recordemos el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial… Por tanto, ante la potencial influencia de poderes o intereses externos (económicos, políticos, criminales) e internos (las partes o autoridades superiores) la labor jurisdiccional de los jueces y juezas, como garantes del acceso a la justicia y el debido proceso, está protegida por un conjunto de condiciones orientadas a asegurar una actuación independiente, tanto en un nivel individual como en las instituciones que imparten justicia.
Con relación a las garantías que se deben establecer para garantizar una actuación imparcial de la judicatura, la independencia judicial implica dos dimensiones, una externa, de tipo institucional como sistema de justicia y, la segunda, interna, de naturaleza funcional, que vele por el ejercicio individual de cada uno de los jueces. En el ámbito externo o institucional, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha entendido que corresponde analizar el grado de independencia que debe guardar la institución respecto de otros poderes públicos como sistema, de tal manera que existan garantías suficientes que permitan que la institución o entidad de justicia no sea sometida a abusos o restricciones indebidas por parte de otros poderes o instituciones del Estado. Al respecto, también el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas ha dejado sentado que toda situación en que las funciones y competencias del poder judicial y del poder ejecutivo no fueran claramente distinguibles o en la que este último pudiera controlar o dirigir al primero resulta incompatible con el concepto de un tribunal independiente.
Por otra parte, en el ámbito de la dimensión interna o funcional, se deben establecer ciertas garantías de independencia para que los jueces puedan ejercer de manera libre sus labores dentro de las entidades de justicia en el conocimiento de los casos que les corresponde decidir. Esta dimensión se refiere a los procedimientos y las cualificaciones para el nombramiento de los jueces, a las garantías de estabilidad en el cargo hasta la edad de jubilación obligatoria o la expiración de su mandato, así como en las condiciones que rigen los ascensos, los traslados, la suspensión y la cesación en sus funciones.
En ese sentido, la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) estableció en el año de 1985 los Principios Básicos de las Naciones Unidas relativos a la Independencia de la Judicatura, los cuales especifican las garantías mínimas a observarse para asegurar la independencia en la función jurisdiccional, que establece ‒entre otras garantías‒que las personas seleccionadas para ocupar cargos judiciales serán personas íntegras e idóneas y tendrán las calificaciones jurídicas apropiadas. Asimismo, todo método utilizado para la selección de personal judicial garantizará que este no sea nombrado por motivos indebidos o discriminatorios. De igual forma, el sistema de ascensos de los jueces, cuando exista, se basará en factores objetivos, especialmente en la capacidad profesional, la integridad y la experiencia. Los jueces solo podrán ser suspendidos o separados de sus cargos por incapacidad o comportamiento que los inhabilite para seguir desempeñando sus funciones. Finalmente, todo procedimiento para la adopción de medidas disciplinarias, suspensión o separación del cargo se resolverá de acuerdo con las normas establecidas de comportamiento judicial y estarán sujetas a una revisión independiente, que se tramitará con prontitud e imparcialidad con arreglo al procedimiento pertinente.
¿Cuánto peso tiene la forma de confeccionar, aprobar y gestionar el presupuesto del sistema tribunales, así como la cuantía del mismo, en aras de contribuir a la independencia de los tribunales y de los jueces para administrar justicia?
Una condición clave para garantizar la independencia judicial externa es que la judicatura no dependa para su funcionamiento y administración de otros órganos públicos y cuente con los recursos suficientes para el desempeño adecuado de las atribuciones de administrar justicia. En ese sentido, diversos países de la región han establecido el principio de autonomía presupuestaria para el Poder Judicial en sus constituciones. También, es bueno recordar que la CIDH ha señalado como uno de los estándares en esta materia que cuando los Estados que no establecen en su marco normativo un porcentaje mínimo de presupuesto asignado los órganos de administración de justicia generan amplios riesgos a la independencia institucional precisamente por su sujeción a las decisiones que sobre el monto de su presupuesto puedan tomar discrecionalmente el poder ejecutivo, el poder legislativo u otros órganos del poder público y las consecuentes negociaciones que pueden verse obligados a realizar para lograr la asignación de un presupuesto adecuado. Así, el presupuesto asignado al poder judicial debe adecuarse a sus necesidades de su funcionamiento y revisarse progresivamente, para atender las necesidades del sistema judicial y a fin de garantizar que se dispongan siempre de los recursos suficientes para cumplir con el derecho de acceso a la justicia de los ciudadanos.
Con la creación de los Consejos de la Judicatura se ha ido diferenciando y especializando cada vez más el rol de los actores judiciales, donde los tribunales y jueces se encargan de lo jurisdiccional, mientras que estos Consejos se ocupan del manejo técnico y gestión administrativa de los recursos financieros, la elaboración y ejecución del presupuesto, evitando que sean los propios jueces los que tengan que negociar directamente su presupuesto con los otros órganos del Estado. Esto, además, ha facilitado la rendición de cuentas al público.
¿Cuál sería el perfil de un juez? ¿Podría haber diferencias en el perfil de los jueces, de acuerdo a la instancia que ocuparía? ¿Cuáles podrían ser los procedimientos para escogerlos y asegurar, de ese modo, que al hacerlo la nominación ponga por encima las características profesionales y técnicas, y la designación sea a través de una participación amplia, plural y cualificada que, también, asegure la autoridad de los jueces y su potestad frente a los poderes de todo tipo?
Uno de los elementos fundamentales de todo proceso de selección de jueces y magistrados es el perfil, que constituye una herramienta de evaluación del conjunto de capacidades y cualidades personales que permitan asegurar que los postulantes al cargo sean capaces de desempeñar la función judicial de manera eficaz. Este perfil debe señalar las características profesionales y personales que se consideren imprescindibles para ser miembro de la judicatura. El perfil debe ser detallado, estar previamente establecido y ser público. Esto es clave para el trabajo de los órganos seleccionadores, ya que así deben fundar su decisión en base a la idoneidad, los méritos profesionales, integridad e independencia frente a todo tipo de interés que lo puedan poner en conflicto en caso de tomar una decisión que les afecte en el futuro.
Las entidades a cargo de la pre-selección deben ser autónomas, y la designación debe estar basada en los criterios del perfil, a fin de prevenir la discrecionalidad y evitar que los criterios políticos prevalezcan en la selección de los miembros de la judicatura.
Al respecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), al referirse a la naturaleza de los órganos nominadores de las más altas autoridades nacionales de la justicia, ha dejado sentado que: (…) es recomendable que los Estados propicien la creación de un órgano independiente encargado del Gobierno y administración judicial, incluyendo la selección y nombramiento de sus funcionarios, así como el régimen disciplinario, el cual debería estar separado institucionalmente del Poder Ejecutivo y del Legislativo, como garantía de independencia respecto de esos poderes. En cuanto a la composición de dicho órgano, la CIDH considera que es favorable que tenga una composición «genuinamente plural”, con una presencia equilibrada de legisladores, abogados, académicos y otros interesados, recomendando que parte de sus miembros deben provenir de la propia judicatura, con miras a evitar interferencias externas de carácter político o de otra índole, ya que si está integrado solo por representantes políticos existe el riesgo de que su independencia sea meramente formal, subordinándose a los otros poderes.
En ese sentido, por ejemplo, la Carta Magna de los Jueces Europeos dispone: Para garantizar la independencia de los jueces, cada Estado debe crear un Consejo de la Justicia u otro órgano específico, que sea independiente de los poderes Ejecutivo y Legislativo, provisto de las más amplias competencias para decidir sobre todas las cuestiones que afecten al estatuto de los jueces, así como a la organización al funcionamiento de las instituciones judiciales. El Consejo debe estar compuesto bien en exclusiva por jueces, o, en su caso, por una mayoría sustancial de jueces elegidos por ellos mismos. El Consejo de la Justicia tiene que rendir cuentas de sus actividades y de sus decisiones.
Recientemente, a partir de la experiencia internacional comparada, se han adoptado los Principios de Ciudad del Cabo que remarcan la necesidad de instancias independientes para el gobierno judicial, integradas por miembros provenientes tanto del Poder Judicial como de otros ámbitos institucionales, profesionales y legos, evitando un predominio injustificado del Poder Ejecutivo, de miembros del Parlamento o de representantes de partidos políticos, sugiriendo que preferentemente deberá existir una adecuada diversidad en términos de raza, género, antecedentes profesionales y experiencia de vida.
Así como el modelo de gobierno judicial en manos exclusivamente de los jueces puede desviarse en prácticas clientelares de corporativismo o endogamia institucional, el modelo basado en procedimientos políticos muestra ser más débil ante la influencia del poder. En ese sentido, la composición de tal órgano, para que sea una entidad verdaderamente autónoma, debe asegurar una composición plural, que refleje diversos intereses y actores, como son los propios jueces, abogados, académicos y representantes de la sociedad civil, seleccionados dentro de un proceso basado en el mérito profesional, transparente y abierto al escrutinio público.
¿Los jueces deberían desempeñar sus funciones por períodos determinados o de manera inamovible? En cualquier caso, argumente por qué. ¿Cómo debería ser la retribución de los jueces y por qué?
Dentro de un sistema de carrera judicial, deberá haber un régimen preestablecido, basado en calificación de méritos y competencias profesionales, de ingreso, permanencia, capacitación, ascensos y retiro de la función judicial. Al efecto, la ley deberá garantizar la permanencia en el cargo de los jueces por los períodos establecidos, preferiblemente con plazos más largos que otros funcionarios electos, así como garantizar un régimen de remuneración, pensiones y condiciones de servicio y de jubilación adecuadas. También se garantizará la inamovilidad de los jueces, hasta que cumplan la edad para la jubilación forzosa o expire el período para el que hayan sido nombrados.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha pronunciado en reiteradas oportunidades que los jueces deben gozar de inamovilidad en sus cargos, la cual se traduce en un derecho a la permanencia en sus cargos y en “garantías reforzadas” de estabilidad, a fin de cumplir con la independencia necesaria del acceso a la justicia de los casos que son de su conocimiento. En consecuencia, en virtud del principio de inamovilidad solo resulta aceptable la separación del cargo de jueces en las siguientes circunstancias: i) las relacionadas con el cumplimiento efectivo de la garantía de inamovilidad, por ejemplo, cuando se cumpla el plazo, condición de nombramiento, o se llegue a la edad de jubilación forzosa; y ii) las relacionadas con la idoneidad para el ejercicio del cargo, es decir a través del control disciplinario.
¿Deben someterse los jueces a un régimen disciplinario en el ejercicio de sus funciones judiciales y corporativas? ¿Cuáles deberían ser las características de este régimen disciplinario? ¿Cómo debería aplicarse para que ello no pueda convertirse en un instrumento de la corporación capaz de afectar la independencia del juez, dentro de la institución, para administrar justicia?
En virtud del principio de inamovilidad solo es aceptable la separación del cargo de jueces y magistrados en dos situaciones: i) el cumplimiento del plazo o condición de nombramiento, o cuando se llegue a edad de jubilación forzosa; y ii) por causas fundadas de infracción a la normativa que regula la conducta judicial, es decir, a través del control disciplinario.
La garantía que ampara a los jueces de no estar sujeto a libre remoción conlleva a que los procesos disciplinarios de jueces deben necesariamente respetar las garantías del debido proceso y ofrecerse a los perjudicados un recurso efectivo para impugnar esa decisión. Por tanto, dichas garantías “aplican con independencia del nombre que se le otorgue a dicha separación en la vía interna, sea cese, destitución o remoción”.
En ese sentido, no es admisible que los mecanismos de control disciplinario sean utilizados para presionar o influir en las decisiones jurisdiccionales. Por ello, el régimen disciplinario debe sancionar conductas no apropiadas para un juez, pero no puede ser un mecanismo para castigar, revisar o revertir por el fondo de sus fallos, para eso existen los recursos de apelación o casación.
La autoridad o instancia disciplinaria debe guardar condiciones de independencia, competencia e imparcialidad, por lo que no es aconsejable que esas funciones las cumpla el tribunal superior encargado de la revisión judicial de las resoluciones del juez sometido a proceso. Se debe cumplir con el principio de legalidad, por lo que está prohibido establecer como causal disciplinaria actuaciones relacionadas con el juicio o criterio jurídico aplicado en alguna resolución. Se debe garantizar el debido proceso y el derecho a la defensa adecuada, así como la resolución sancionatoria debe ser motivada y fundada en una causal pre establecida, y en aplicación del principio de segunda instancia, se debe precautelar el derecho a una revisión por parte de otra autoridad independiente.
¿Cuáles deberían ser las características de procedimiento, o procedimientos, para remover a los jueces, en caso necesario, para asegurar que este no se convierta en un mecanismo que condicione la independencia de los mismos para administrar justicia?
Como se ha dicho, es fundamental garantizar el principio de legalidad en las causales disciplinarias que se apliquen para sancionar a los jueces. En este sentido, la CIDH ha concluido que se deben de precisar de manera detallada las conductas que pueden dar lugar a la imposición de medidas disciplinarias, incluida la gravedad de la infracción y el tipo de sanción disciplinaria que se aplicará, así como garantizar que los procesos disciplinarios prevean la posibilidad de que se puedan preparar adecuadamente una defensa de sus derechos de forma efectiva y en condiciones de igualdad judicial. Las resoluciones disciplinarias deberán ser motivadas y por lo tanto, incluir una valoración de que la conducta del juez incurrió en causal disciplinaria, así como el desarrollo de argumentos que permitan analizar la gravedad de la conducta imputada y la proporcionalidad de la sanción correspondiente. Asimismo, los procesos disciplinarios deberán garantizar la posibilidad de recurrir el fallo ante un superior jerárquico que realice una revisión de aspectos de hecho y de derecho, como asegurar un recurso judicial idóneo y efectivo. En ese sentido, los diferentes tipos de juicio político sobre autoridades judiciales no son consistentes con esta dimensión de la independencia judicial.
¿Cuáles y cómo podrían ser los instrumentos para que el sistema de tribunales rinda cuenta de su gestión y para que, a su vez, puedan ser controlados por toda la institucionalidad, la sociedad civil y la ciudadanía?
El principio de independencia judicial es un derecho ciudadano, y por tanto no puede terminar cumpliendo el rol de blindaje corporativo. El sistema de justicia es independiente, pero también transparente y debe rendir cuentas al público. El concepto de transparencia judicial alude primordialmente a la visibilidad de la institución y a su sometimiento al escrutinio público, como rasgos esenciales de una judicatura democrática y respetuosa del orden constitucional. La independencia de los jueces reclama como complemento necesario el que el Poder Judicial opere de manera transparente.
El principio de transparencia del Poder Judicial es, pues, esencial y tiene dos contenidos principales: el acceso a la información pública y el control fiscal del órgano judicial.
En relación al primer contenido, se entiende que la accesibilidad de la información pública permite a los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil controlar el buen funcionamiento de la institución, en términos de su gestión institucional (por ejemplo, la gestión de la carrera judicial, la ejecución presupuestaria o los servicios que amplíen el acceso a la justicia) ya que al igual que los otros poderes públicos, está sometida a los mismos sistemas de control y evaluación de sus resultados.
En cuanto al segundo contenido, los mecanismos de control fiscal del sector público se aplican en la correcta operación de la judicatura, frente a actuaciones funcionales en el Poder que puedan afectar la Ley, como podrían ser casos de corrupción. Así, otros poderes públicos competentes pueden fiscalizar al judicial, dentro del ámbito de sus políticas de administración y buena gestión de los recursos públicos, pero no así por su labor jurisdiccional.
¿Los jueces deberían poder asociarse civilmente en alguna organización particular, diferente a otras integradas por juristas dedicados a otras funciones? Argumente. En cualquier caso, ¿cuál debería ser la naturaleza institucional de las asociaciones de juristas?, ¿cuáles sus características?, y ¿cuál su desempeño dentro de la sociedad y acerca del sistema de justicia?
El derecho de asociación de los jueces y magistrados es ampliamente reconocido en el ámbito internacional. Al respecto, los Principios Básicos Relativos a la Independencia de la Judicatura establecen que los jueces gozarán del derecho a constituir asociaciones de jueces u otras organizaciones que tengan por objeto representar sus intereses, promover su formación profesional y defender la independencia judicial, así como el derecho a afiliarse a ellas. Estas asociaciones civiles cumplen una doble función, de representatividad del estamento judicial en torno a sus demandas gremiales, velando por las garantías establecidas para los jueces. Por otra parte, tiene un rol fundamental como foro de discusión y reflexión jurídica, construcción de propuestas y expresión o posicionamiento institucional para promover el mejoramiento en la administración de justicia.
