La economía cubana hacia 2018: temas para legislar

La economía cubana se contrajo en 2016 y parece probable que crecerá mínimamente en 2017, sin descartar la posibilidad de que, incluso, pudiera decrecer de nuevo. Foto: Alex Johnson (CC BY-NC-ND 2.0)
La economía cubana se contrajo en 2016 y parece probable que crecerá mínimamente en 2017, sin descartar la posibilidad de que, incluso, pudiera decrecer de nuevo. Foto: Alex Johnson (CC BY-NC-ND 2.0)

El Parlamento cubano se reunirá durante tres días en diciembre y los temas económicos ocuparán un lugar destacado en la anunciada agenda de trabajo. La sesión plenaria del 21 de diciembre deberá aprobar, necesariamente, el Plan Económico para 2018 y, además, adoptar la Ley de Presupuesto para ese año. Es probable, pero no seguro, que también se adopten decisiones sobre la inversión extranjera, el otro gran tema económico “global” del programa de la reunión parlamentaria.

Las fallas de crecimiento económico, la existencia de gigantescos subsidios empresariales y una inversión extranjera que crece, pero que es insuficiente para dinamizar la economía nacional, son los tres grandes retos a los que deberían responder los legisladores. La clave pudiera estar en analizar los tres temas de conjunto y en poder diseñar medidas de política económica integradas.

El foco en la inversión

La economía cubana se contrajo en 2016 y parece probable que crecerá mínimamente en 2017, sin descartar la posibilidad de que, incluso, pudiera decrecer de nuevo. El más reciente estimado de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) vaticina un crecimiento de apenas 0,5 por ciento en 2017, mientras que otros pronósticos proyectan un decrecimiento en el rango entre -1,4 y -0,3 por ciento. (1)

Una economía estancada necesita un incremento en la inversión total del país para poder salir del “bache”, pero en una economía como la cubana (de pequeña escala y con limitada diversidad de su perfil productivo), la inversión depende en alto grado de las exportaciones netas (exportaciones menos importaciones).

En Cuba, las exportaciones netas, esencialmente, desempeñan la “función de inversión”. Permiten financiar la adición neta de medios de producción “físicos” que hacen posible “cerrar” el ciclo inversionista en un país que no produce un alto por ciento de esos medios y que, por tanto, no puede generar internamente -en términos físicos- los “bienes de capital” en los que se materializa la inversión. (2)

Para pagarlos, pudiera acudirse al endeudamiento externo -de diverso tipo- pero mantener la sostenibilidad de ese mecanismo puede ser problemático, como lo demuestra el propio caso cubano. Pagar las deudas de ayer reduce los recursos disponibles para invertir hoy.

Además de esa dependencia de las exportaciones netas para poder invertir y crecer, una economía como la cubana, de carácter predominante estatal y centralizada, exige que la disponibilidad de fondos para la inversión –resultantes, en buena medida, de las exportaciones netas- se exprese como una partida presupuestaria para las inversiones. El presupuesto del Estado financia la mayor parte de la inversión nacional.

Cabe recordar que el monto de inversión que requiere Cuba pudiera ubicarse en los 19 mil millones de pesos anuales, una cifra muy superior a los 9 mil millones de inversión registrados en 2015, el último dato disponible. Es decir, faltarían aproximadamente 10 mil millones de pesos para cubrir la “brecha” de inversión total que se requiere cada año. No es un dato exacto, sino el resultado de una modelación, pero ofrece una idea aproximada de la gravedad del atasco de crecimiento que experimenta el país. (3)

El reto consistiría, esencialmente, en tratar de duplicar el nivel actual de la inversión nacional pero, ¿es realista proponerse una meta como esa en el período de un año? En realidad, no parecer ser algo practicable.

¿Qué pudieran hacer, entonces, los legisladores cubanos? En mi modesta opinión, tratar de aprobar un plan, un presupuesto, acciones puntuales respecto a la inversión extranjera, y algunas medidas “transversales” que, de manera objetiva, tuviesen posibilidades de ofrecer dos tipos de resultados en cuanto a la inversión: 1) incrementar el monto de la inversión todo lo que sea posible y socialmente adecuado, y 2) propiciar un funcionamiento más eficiente del proceso que transforma cada peso de inversión en pesos de Producto Interno Bruto (PIB).

Gestionando la complejidad

La inversión, las exportaciones netas y el gasto presupuestario operan como variables dinámicas, con relaciones múltiples que no funcionan de manera lineal y que no son fácilmente predecibles. No obstante, esas conexiones son visibles y deben ser tomadas en consideración por quienes diseñan y aplican políticas económicas.

El crecimiento económico expresa el funcionamiento de un sistema social complejo. Eso se conoce desde hace tiempo, pero lo que es relativamente nuevo son los avances metodológicos para comenzar a entender mejor ese tipo de sistemas al que ya, desde hace años, se le había denominado “sistema complejo organizado”. (4)

Incluso a un nivel más elemental de análisis, se entiende que sin exportaciones netas no habría posibilidad de presupuestar el nivel suficiente de inversiones estatales para enrumbar la economía en una senda de crecimiento. Por otra parte, la ausencia prolongada de crecimiento no permite generar las nuevas exportaciones, o la sustitución de importaciones, que permitiría aumentar el saldo neto de exportaciones que engrosarían el presupuesto de inversiones.

A la par, un desvío de los ingresos por exportaciones netas captados por el presupuesto hacia otros usos que no fuesen la inversión -como pudieran ser los subsidios empresariales- reduciría la posibilidad de utilizar el presupuesto como mecanismo de estímulo a la inversión nacional.

En teoría, la inversión extranjera pudiera complementar la inversión financiada mayormente con recursos propios derivados de las exportaciones netas, pero si la inversión extranjera no alcanza la escala suficiente, o si no es capaz de establecer “eslabonamientos productivos” que “halen” a los suministradores nacionales o que “derrame” productividad en unidades productivas nacionales que puedan asimilar esa “derrama”, la inversión extranjera pudiera tener un débil impacto en el crecimiento económico. (5)

Si, además, esa inversión extranjera se beneficia de un generoso sistema de exención de impuestos, el problema se agrava al reducirse los recursos presupuestarios que deberían ser destinados a la inversión nacional. (6)

Opciones, cursos de acción y transversalidad

La siguiente tabla intenta resumir una serie de cuestiones claves a las que se enfrentarán los parlamentarios cuando aborden los tres principales temas económicos de la agenda de trabajo de la sesión legislativa de diciembre de 2017.

 CrecimientoPresupuestoInversión Directa Extranjera (IDE)
ProblemaCuba pudiera enfrentar en 2018 su tercer año consecutivo de embotamiento del crecimiento económicoExistencia de un gigantesco subsidio empresarial de 14,465 millones de pesos que significa que uno de cada cinco pesos de gastos presupuestarios se dedica a subsidiar empresas estatales, reduciendo la disponibilidad de recursos para la inversión Insuficiente impacto de la inversión extranjera en el crecimiento económico. No existe una medición precisa del impacto de la IDE en el crecimiento del PIB, pero aun asumiendo un estimado optimista de 3 mil millones de IDE en 2017, ello equivaldría aproximadamente al 15 por ciento del monto de inversión total que se necesita
Alternativas de solución Opción # 1: Incremento de la inversión por la vía del aumento de las exportaciones netas
Opción # 2:
Incremento del efecto de la inversión por la reducción de los coeficientes de inversión necesaria para generar una unidad del PIB
Opción # 3: Redistribución presupuestaria en favor de la inversión
Opción # 4: Traspaso (en venta o arriendo) de activos estatales ociosos o mal usados a la economía no estatal para convertirlos en inversión (p.j. el 56 por ciento de la superficie agrícola no se cultiva)
Opción # 1:
Incrementar los ingresos del presupuesto para poder acrecentar los fondos estatales de inversión, aun manteniendo el monto actual de los subsidios empresariales
Opción # 2: Mantener los subsidios empresariales, pero reduciendo otros gastos del presupuesto para poder
Incrementar el presupuesto de inversiones
Opción # 3: Reducir sustancialmente los subsidios empresariales para reasignar esos fondos a la inversión estatal
Opción # 1: Aumentar el monto de IDE anual realmente invertido
Opción # 2: Mejorar, en el sector estatal, los eslabonamientos productivos asociados a la IDE
Opción # 3: Mejorar, en el sector no estatal, los eslabonamientos productivos asociados a la IDE
Opción # 4: Cobrar impuestos a la inversión extranjera para dotar al presupuesto de recursos que pudieran ser destinados a la inversión nacional (7)
Curso de acción probablemente más efectivo en el corto plazo (con efectos que pudieran materializarse en 2018)Opción # 3: Redistribución presupuestaria en favor de la inversión
Opción # 4: Traspaso de activos estatales ociosos o deficientemente aprovechados a unidades de la economía no estatal
Opción # 3: Reducir sustancialmente los subsidios empresariales para reasignar esos fondos a la inversiónOpción # 2: Mejorar, en el sector estatal, los eslabonamientos productivos asociados a la IDE
Opción # 3: Mejorar, en el sector no estatal, los eslabonamientos productivos asociados a la IDE
Intervenciones “transversales” en 2018 con probables efectos positivos en las tres áreas (crecimiento, presupuesto, IDE)Transformación radical del actual esquema del Trabajo por Cuenta Propia (TCP) para facilitar el establecimiento de modalidades empresariales privadas nacionales que permitan colocar una fuerza laboral que ya supera el medio millón de trabajadores en unidades productivas (empresas) que tengan mayores posibilidades de generar eslabonamientos productivos, aumentar la inversión, facilitar el aprendizaje tecnológico y organizativo, hacer avanzar la productividad y generar mayor valor.

Adopción de una tasa de cambio única con un valor económicamente sustentado.


Comentarios finales

La clave de la superación del relativo estancamiento económico radica en la inversión

Un plan económico anual para la Cuba de 2018 necesita incrementar el monto de la inversión, especialmente la que pueda hacerse con recursos nacionales y que debería adquirir mayor peso porcentual en el presupuesto nacional. También se necesita que la inversión extranjera directa (IDE) se traduzca en un mayor crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB).

Las necesidades de inversión total pudieran ubicarse en un rango de entre 14 mil millones y 19 mil millones de pesos, en comparación con el nivel actual, que pudiera rondar los 9 mil millones de pesos.

Los montos aproximados –por origen de los fondos- pudieran ser:

– Inversión con fondos estatales del presupuesto nacional: entre 11 mil y 14 mil millones.

– Inversión con fondos gestionados por el sector no estatal nacional: entre mil y 2 mil millones.

-Inversión extranjera: entre 2 mil y 3 mil millones.

Mejorar el efecto multiplicador de la inversión extranjera

Una cuestión adicional que debería recibir atención es el cálculo de los coeficientes que pudieran medir el impacto de la inversión extranjera directa (IED) en el crecimiento del PIB. Hasta donde conozco, no existen estudios publicados respecto al caso cubano. El asunto es importante, porque si se aspira a tener una IED que tenga un impacto económico general –no solamente a nivel de sectores, ramas o actividades específicas- debería poder medirse ese impacto de la IDE a nivel de la economía en su conjunto.

Por poner un ejemplo, pudiera darse el caso de que con un monto de IDE de 2,700 millones de pesos se obtuviese un crecimiento del PIB mayor que con una IDE de 3 mil millones, asumiendo que no se modificasen otros factores que pudieran incidir en el crecimiento. Es el tipo de impactos que se han medido en otros países. Por ejemplo, se han hecho estudios en Vietnam para determinar el coeficiente que expresa la transformación del incremento de una cantidad “X” de inversión extranjera per cápita en el crecimiento en una cantidad “Y” del PIB de ese país.

Adopción de medidas “transversales”

Para poder abordar adecuadamente los tres temas “globales” –no sectoriales- que se discutirán en las sesiones del Parlamento cubano de diciembre de 2017 (plan económico, presupuesto, e inversión extranjera) es imprescindible tomar en cuenta al menos dos temas “transversales” de la reforma económica actualmente en curso en el país:

–           la adopción de una tasa de cambio única que esté económicamente fundamentada, y

–           el establecimiento de unidades productivas del sector no estatal que sean compatibles con trayectorias de desarrollo.

Eliminar los espejismos cambiarios

Las distorsiones derivadas de una multiplicidad cambiaria, que incluye una irracional tasa oficial de 1 USD = 1 peso cubano (CUP), transforma en fútil y desorientadora la medición económica en el país. Los espejismos de irrentabilidad y de rentabilidad que ello crea, especialmente en las empresas estatales, son un obstáculo para que la reforma logre funcionar en esas empresas; y sin empresas estatales eficientes la economía cubana no crecerá al ritmo que necesita el desarrollo nacional. Tan sencillo como eso.

Es imprescindible poder medir adecuadamente los resultados del plan, del presupuesto, y del programa de inversión extranjera, para poder saber cómo adaptarlos con efectividad a las cambiantes circunstancias en las que la economía nacional debe operar. Mientras no se alcance la unificación de las tasas de cambio se estará “volando a ciegas” en materia de planificación, de presupuesto y de gestión de la inversión extranjera.

Transformación de la zona “zombi” de la productividad nacional

El desplazamiento masivo de más de medio millón de trabajadores (que probablemente seguirá aumentando) hacia una especie de “limbo económico” -en términos de productividad y de aprendizaje tecnológico y organizativo- al que eufemísticamente se le denomina Trabajo por Cuenta Propia (TCP) impide contar con unidades productivas que tengan capacidad de absorción tecnológica, organizativa y de encadenamientos eficientes con el resto de la economía nacional y con la IDE.

El TCP –en su forma actual- representa una degradación del tejido económico de la nación. Eso no significa que no contenga áreas de innovación y segmentos específicos de altos ingresos relativos, pero la naturaleza mediocre que, como promedio, ofrece el TCP en materia de productividad puede ser verificada mediante los datos disponibles del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS).

No son datos con toda la precisión que se requiere, pero son suficientes para entender el problema. La desindustrialización del país (el sector de más alta productividad en cualquier economía) ha estado acompañada de una expulsión de fuerza laboral -con relativa alta calificación- de ese y de otros sectores en los que el empleo tenía lugar en unidades económicas estatales con escalas relativamente grandes y con acceso a tecnologías. Ese tipo de trabajador estatal “excedente” ha ido a parar al TCP. Es importante recordar que la actividad privada (de la cual el TCP es aproximadamente la mitad en términos de empleo) ha sido la única en incrementar el empleo neto en Cuba.

Se conoce que, al cierre de septiembre de 2017, el 31,7 por ciento de los trabajadores que contaban con una licencia para ejercer directamente empleos específicos en el TCP se concentraban en cuatro categorías: la elaboración y venta de alimentos; el transporte de carga y de pasajeros; el arrendamiento de vivienda, habitaciones y espacios; y agente de telecomunicaciones. Ninguna de esas actividades se caracteriza por altos niveles de productividad promedio en ninguna parte del mundo y no hay razones para pensar que Cuba sea una excepción. Si a eso se suman los trabajadores que cuentan con una licencia para ser contratados, es decir, para ser asalariados de otros trabajadores por cuenta propia, la magnitud del problema es mucho mayor.

Los datos reportados por el MTSS se refieren de manera imprecisa a 152,251 trabajadores contratados, que están asociados, “en lo fundamental”, a las actividades elaboración y venta de alimentos, y al transporte de carga y de pasajeros. Si -por ejemplo- se asume que la expresión “en lo fundamental” se refiere a la mitad de esos contratados, entonces el 44,8 por ciento de la fuerza laboral del TCP se concentraría en esas cuatro actividades de baja productividad. Si se asume que la expresión “en lo fundamental” se refiere a la totalidad de esos contratados, entonces se trataría del 60 por ciento de los trabajadores. Es decir, que un cálculo grueso permite asumir que entre el 45 y el 60 por ciento de la fuerza laboral del TCP se mueve en una “órbita baja” de productividad. (8)

Todos los empleos merecen respeto y consideración, pero cuando se trata de un análisis económico es importante dejar las cosas claras: ni los gastronómicos, ni los porteadores de transporte, ni los arrendadores de habitaciones, ni los vendedores de tarjetas telefónicas tienen capacidad para funcionar como vectores de peso de la productividad nacional. Quien crea que tal posibilidad existe, pues entonces debería mostrar la evidencia.

Cuando se toman en consideración muchas otras categorías de TCP, es evidente que abarcan actividades aun todavía más distanciadas de poder ofrecer potencialidades de incrementos de productividad, inclusive mínimos. Unos pocos ejemplos serían suficientes: animador de fiestas, payasos y magos; cochero; criador-vendedor de animales afectivos; peluquero de animales domésticos; productor-recolector; vendedor de hierbas para alimento medicinal o de hierbas medicinales; reparador de colchones; o servicio de coche infantil tirado por animales; entre otros.

La noción de que, ante un sector estatal que no crea empleo neto, y que para que sea eficiente probablemente deba reducir aún más el empleo, el país puede crecer y desarrollarse sin un sector de empresa privada representa una idealización infundada del funcionamiento de la economía cubana, de la que realmente existe.

Notas:

1 Comisión Económica para América Latina (CEPAL), “Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe 2017”, capítulo “Cuba” http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/42651/12/BPE2017_Cuba_es.pdf, y Pavel Vidal, “Second Quarter 2017”, Economic Trend Report, Cuba Standard,  https://www.cubastandard.com/wp-content/uploads/2017/08/Economic-Trend-Report-Q2-2017-executive-summary.pdf

2 Aunque la parte mayoritaria del incremento de la demanda agregada que explica el crecimiento económico proviene del consumo, en las economías pequeñas el crecimiento del PIB ha sido atribuido -en los momentos de mayor dinamismo-  hasta en un 40 por ciento a las exportaciones netas, siendo de un 20 por ciento el promedio para períodos mayores. Ver, Yusuf, Shahid; Nabeshima, Kaoru. 2012. Some Small Countries Do It Better: Rapid Growth and Its Causes in Singapore, Finland, and Ireland. World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/2243

3 Vilma Hidalgo de los Santos y Yordanka Cribeiro Díaz, “Estrategia de crecimiento y equilibrio macroeconómico en Cuba”, Economía y Desarrollo, vol.153, La Habana, 2015, http://scielo.sld.cu/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0252-85842015000100003

4 Brian Castellani, “The Fast Growing Complexity Sciences and their Controversial Tangle with Social Inquiry”, Theory, Culture and Society, 9 October 2014.

5 Existe una vasta literatura acerca del impacto de la inversión extranjera en las economías receptoras de la inversión. Parte de ella incluye el estudio de los mecanismos de conexión entre la inversión extranjera y el tejido empresarial nacional. Se reconoce ampliamente que los beneficios de la inversión extranjera para las unidades que funcionan en la economía nacional no son automáticos. Ese impacto pudiera ser debilitado o fortalecido por una variedad de factores de tipo macroeconómico y microeconómico. La llamada capacidad de “absorción” del entramado empresarial nacional es decisiva, o sea, la capacidad de las unidades económicas nacionales (empresas, cooperativas, etc.) para establecer encadenamientos productivos y para poder asimilar los conocimientos y la tecnología que tales encadenamientos pudieran proveer. En ese sentido es que se han desarrollado conceptos como los de “encadenamientos hacia atrás”, “encadenamientos hacia adelante”, “encadenamientos horizontales” y “derramas” de productividad y de know-how. La Conferencia Internacional para el Comercio y el Desarrollo de Naciones Unidas (UNCTAD) utiliza el concepto de “enfoque sistemático de construcción de encadenamientos”, una noción que es visible en el enfoque que hoy tiene el Ministerio de Comercio Exterior e Inversión de Cuba y que lo que cabría esperar es que no se limitase a la conexión de la IDE con la empresa estatal sino también con otros tipos de unidades económicas no estatales que ya hoy emplean aproximadamente el 30 por ciento de la fuerza laboral del país y que son cruciales en actividades estratégicas para el desarrollo, como es el caso de la agricultura. Ver, UNCTAD, Creating Business Linkages: A Policy Perspective, 2010, http://www.grips.ac.jp/forum/IzumiOhno/lectures/2013_New_Lecture_texts/UNCTAD_Creating_Business_Linkages_(overview).pdf ,y UNCTAD, How to Create and Benefit from FDI-SME Linkages Lessons from Malaysia and Singapore, 2011, http://unctad.org/en/Docs/diaepcb200918_en.pdf

6 He expresado anteriormente mi preocupación acerca de que las exoneraciones de impuestos al capital extranjero en Cuba pudiera ser un caso de lo que se conoce como “incentivos fiscales despilfarradores”. Existen dos razones para esta preocupación: en primer lugar, la disponibilidad de estudios en otros países, que indican que exonerar impuestos parece no tener mucho peso en las decisiones de “localizar” inversión extranjera. En segundo lugar, que no conozco estudio alguno, para el caso específico de Cuba, que ofrezca la evidencia que permita entender la razón por la que los funcionarios cubanos hayan redactado regulaciones y leyes de inversión extranjera que incluyan exoneraciones fiscales. Ver, “Incentivos a la inversión extranjera: ¿necesidad o despilfarro?”, Cuba Posible, 10 de noviembre de 2016, https://cubaposible.com/incentivos-a-la-inversion-extranjera-en-cuba-necesidad-o-despilfarro/

7 En principio, la eliminación o la reducción sustancial de las exoneraciones impositivas al capital extranjero debería permitir incrementar rápidamente los ingresos del presupuesto y por tanto pudiera contarse con mayores recursos para hacer inversiones estatales. Sin embargo, esta no es una opción que se recomienda, al menos atendiendo a dos circunstancias. Por una parte, no existe información pública que permita evaluar si el monto potencial de los nuevos ingresos presupuestarios resultantes del cobro de impuestos justificaría el riesgo de modificar leyes, con los probables impactos negativos que ello tuviese en la percepción de los inversionistas extranjeros sobre la estabilidad del entorno legal del país. De otra parte, en la actual coyuntura internacional, una medida de ese tipo pudiera ser aprovechada para crearle problemas de seguridad nacional a Cuba.

8 Yuniel Labacena Romero, “En más de 55 500 creció el número de trabajadores por cuenta propia”, Juventud Rebelde, 25 de octubre de 2017, http://www.juventudrebelde.cu/cuba/2017-10-25/en-mas-de-55-500-crecio-el-numero-de-trabajadores-por-cuenta-propia

Sobre los autores
Pedro Monreal González 53 Artículos escritos
(Guantánamo, 1958). Especialista del Programa de Ciencias Sociales y Humanas de la UNESCO. Doctor en Ciencias Económicas por la Universidad de La Habana (1999). Estudios de posgrado en la Universidad del Sur de California (USC), La Jolla, Estados U...
Cuba Posible 162 Artículos escritos
Cuba Posible es un “Laboratorio de Ideas” que gestiona una relación dinámica entre personas e instituciones, cubanas y extranjeras, con experiencias y cosmovisiones diversas; en algunos casos muy identificadas con las aspiraciones martianas. Si...
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