Cuba Posible ha decidido tocar a la puerta de varios expertos latinoamericanos para conversar sobre la integración latinoamericana. En esta ocasión dialoga con Gerardo Arreola, quien se desempeña como Editor-jefe del diario La Jornada en Línea (México).
Roberto Veiga (RV): El hemisferio cuenta con la “Convención Americana sobre Derechos Humanos”, que resulta un documento importante y referente de la experiencia sobre el tema en el continente. Sin embargo, el tiempo ha pasado, y con él, han cambiado importantes dinámicas y desafíos regionales. En tal sentido, ¿considera usted que América Latina debería, y podría, avanzar hacia un “Catálogo de derechos de los ciudadanos y de los pueblos” (diseñado, deliberado, consensuado y legitimado por las sociedades y las instituciones regionales)? ¿Cuáles deberían ser las perspectivas fundamentales de dicho “Catálogo”?
Gerardo Arreola
Gerardo Arreola (GA): La Convención y sus mecanismos previstos (la Comisión y la Corte), han corrido la suerte del sistema interamericano: encerrado durante décadas en los esquemas de la Guerra Fría, sometido a presiones extremas en casos paradigmáticos (la suspensión de Cuba, la tolerancia al ataque a las islas Malvinas). Sin embargo, ha terminado por abrirse a la nueva realidad latinoamericana, en la que gobiernos muy diversos han formado en ocasiones mayorías o porciones significativas en la región, con lo cual ya no necesariamente se reproduce el viejo esquema de un bloque principal, alineado con Estados Unidos. Esta trayectoria obliga a pensar que la propia Convención y sus instrumentos tienen aún vida útil, que no debiera apartarse de antemano. No obstante, una muestra, paradójicamente, es la crisis financiera de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), ahora casi abandonada a su suerte por un conglomerado de gobiernos a los que resulta incómoda la tarea del organismo.
Por otro lado, un “Catálogo” como el que se propone pudiera ser una herramienta convergente con la Convención, de forma que se convirtiera en una especie de plataforma de derechos sociales, en línea con la tercera generación de derechos humanos. Hay fenómenos crecientes en el área que ocurren sin regulación, sin referentes éticos o legales, que bien merecieran un examen de ese tipo. Pienso en los derechos de los migrantes y los refugiados; en las obligaciones individuales y colectivas de los Estados frente a esos casos; en regulaciones laborales transfronterizas; en la prevención multilateral de desastres naturales; en el tratamiento homogéneo a víctimas de delitos graves, como la desaparición forzada, el secuestro o la tortura; o en el ejercicio de derecho penal comparado. Estos y quizás otros asuntos impuestos, transformados por la realidad, ciertamente merecen una reflexión regional y, eventualmente, una plataforma normativa.
RV: Un “Catálogo de derechos de los ciudadanos y de los pueblos de América Latina” demandaría un rediseño de los mecanismos de justicia, para que evolucionen hacia normas que sinteticen lo mejor del entramado jurídico de la región (por ejemplo: un código civil y un código penal regionales y sus reglas procesales, así como un código de trabajo regional) y, a su vez, lo perfile cualitativamente; así como institucionalizar una instancia regional en la cual confluyan los sistemas de justicias de cada país miembro. ¿Resulta esto viable y, además, posible? ¿En qué medida? ¿Cuáles deberían ser las características esenciales de tales códigos (por ejemplo: civil, penal y laboral), y cuáles habría de ser las particularidades de una presumible instancia regional del sistema de justicia?
Hay que hilar fino en un debate de este tipo. Algunas de estas propuestas ya existen y funcionan. Es precisamente el caso de la Comisión y de la Corte, si bien se trata de mecanismos interamericanos. Es decir, en los que Estados Unidos y Canadá forman parte. Hay que preguntarse, antes que nada, si una estructura similar o equiparable es posible sólo para el ámbito latinoamericano. En el sistema interamericano el gran conflicto histórico es la diversidad y, a menudo, la confrontación, entre las visiones de la Norteamérica sajona y desarrollada con América Latina, visto todo desde muy diversos ángulos. La Comunidad de Estados Latinoamericanos (CELAC), apenas está despegando y no ha mostrado aún que sea algo más allá de un instrumento simbólico (como lo fue, en su momento, la Cumbre Iberoamericana, cada vez más débil). Un Catálogo como el que se propone, o algo similar, requiere un examen de los alcances de un ámbito político estrictamente latinoamericano, no necesariamente como paso previo, pero sí, inevitablemente, como algo simultáneo. ¿Hay un espacio latinoamericano real? ¿Es capaz de tener instituciones que funcionen? Al responder a esto se puede concluir si es viable o no una plataforma de derechos. Por otro lado, no es indispensable esperar a tener al alcance de la mano las estructuras para formular el programa reivindicativo. El Catálogo puede avanzar, al margen de que sea o no adoptado por los Estados, de que haya o no una instancia capaz de ejecutarlo.
RV: Algunos alegan que la integración latinoamericana debe estar signada por el respeto a la soberanía de los países de la región. Sin embargo, precisan que deberían existir aspectos compartidos. Entre estos se destacan: un sistema regional de seguridad; un sistema regional de educación; un sistema regional de cultura; un sistema regional de salud; un sistema regional para enfrentar las catástrofes; y un sistema regional de ayuda al desarrollo equitativo de sus pueblos. En tanto, señalan que deberían cincelarse modos para que cada país tribute con recursos a estos propósitos, así como alcanzar la institucionalidad debida para hacer posible los mismos, con eficacia, en toda la región; conservando cada país las legítimas cuotas de autonomía en la gestión de dichos quehaceres. ¿Qué opina usted? ¿Serían estos los aspectos a compartir? ¿Cómo podría tributar cada país con recursos para el desarrollo de los objetivos compartidos?
Un mecanismo de integración entre Estados, necesariamente pone en entredicho la cuestión de la soberanía. La experiencia europea muestra que la cesión de privilegios nacionales ha tenido que ser una condición indispensable para el avance, primero, de la comunidad y luego de la unión. Pero la propia realidad muestra, también, que la pasión por las fronteras logra imponer ritmos diferenciados e incluso golpes significativos al proceso. Es el caso de Maastrich, del euro y, notablemente, del Brexit. En otro sentido, hay fenómenos que arrastran a la corrosión del espacio común muy en contra del interés de los gobiernos. También es el caso de Grecia y, en cierta forma, de las negociaciones previas a la incorporación de Europa del Este. En esencia, esta trayectoria confirma que un empeño de tan vastas proporciones como las europeas, con apoyos tan abrumadores como las sucesivas votaciones refrendarias del avance de la unión, mantiene flancos débiles que terminan por retrasar, vulnerar o dañar el programa integracionista.
Un plan de integración latinoamericana debe considerar, como en Europa, por lo menos los riesgos en ambos sentidos: el de las pulsiones nacionalistas extremas y el del atraso o aún el colapso económico, aún contra la voluntad más firme. Es decir, que la cuestión de la soberanía, más que una decisión política, es un problema de realismo económico y social, en el que, en última instancia, tendrá que dominar la conveniencia de las mayorías. Las áreas de integración tienen que pasar, necesariamente, por etapas. Ha sido el caso europeo, desde la comunidad del carbón y del acero, y ha sido el del ejemplo más desarrollado en nuestra región, el del Mercosur. Una convergencia en los indicadores económicos facilita la homogeneidad de programas sociales y culturales, pero no necesariamente al revés.
RV: Ciertos críticos de los modos de integración ensayados aconsejan que los propósitos compartidos se institucionalicen y se exijan en toda la región. No obstante, igualmente enfatizan en la necesidad de que cada país debe conservar la más absoluta independencia en materia de política internacional, sin que esto impida posiciones y políticas conjuntas cuando ellas sean posibles; de relaciones económicas y comerciales; de evolución cultural, educativa, académica e informativa; así como de cualquier tipo de alineación –ya sea intra-regional como con otras regiones o bloques de países, y con instituciones supra-regionales, etcétera. Estos sostienen que lo anterior sería una fortaleza, pero otros advierten que sería una debilidad. ¿Qué opina usted?
Hay que distinguir entre alianzas e integración. Las alianzas permiten políticas internacionales autónomas, con coincidencias más o menos coyunturales, más o menos permanentes, pero sin compromisos estructurales. El ALBA es un ejemplo de alianza que, paradójicamente, tiene su mayor expresión en una política internacional conjunta. Quizás en el campo diplomático es en el que más claramente se expresa este conjunto de países. En contraste, la presidencia venezolana del Mercosur ha suscitado el mayor conflicto en ese bloque de integración económica, lo que refleja en el fondo una discrepancia por el modelo político. Una alianza facilita la flexibilidad en la política exterior. Una integración exige mayor afinidad y, eventualmente -como en el caso citado-, supone un diferendo importante en caso de discrepancias. Un ejemplo de integración frustrada es el de Centroamérica. Con diversos ensayos a lo largo de décadas, esta es la hora en la que ese grupo de pequeños países no tiene voz unificada en el exterior y, por el contrario, parece que sus dificultades para la concertación interna se multiplican en un amplio abanico de temas.
Para los europeos la política exterior común ya no es un problema de proporciones, hasta que se convierte en parte de un choque de fondo. Es el caso británico y, en cierta medida, las distintas sensibilidades que hay respecto a la migración (desde las reservas sobre Maastricht, hasta el actual debate sobre refugiados). Si se mira individualmente, una política exterior concertada es claramente una fuerza notable en la escena mundial. El caso de Cuba es paradigmático. Su política multilateral se siente. Su peso específico cuenta. Es de los países que arrastra votaciones desde la Asamblea General de Naciones Unidas hasta los organismos especializados, en gran medida gracias a su política de cooperación internacional. En otra dimensión, la Unión Europea tiene el peso que se conoce gracias a su concertación diplomática. No hay duda de que una política exterior unida, en un grupo de países, es reflejo de fuerza, de capacidad disuasiva, en un tablero dominado por las potencias.
RV: A pesar del enfoque de aquellos que defienden la proyección esbozada en la pregunta anterior, no faltan quienes precisen dos aspectos: 1. Que debería liberalizarse, en la mayor magnitud posible, el intercambio financiero, económico, comercial, tecnológico y laboral entre todos los países de la región; desde una perspectiva de integración. 2. Que deberíamos descubrir aquel o aquellos, renglón o renglones, económicos que atraviesen la región y podamos integrarlos de cara al beneficio común y a las relaciones económicas con otros países, regiones o bloques. ¿Qué opina de ambas perspectivas? ¿Qué posibilidades posee el primer aspecto, y cómo podría diseñarse y regularse? ¿Sería posible y beneficioso el segundo aspecto –por qué y cómo?
La liberación absoluta no ha sido fórmula valedera en la mayor parte de los países partidarios de la apertura. Antes de la crisis de 2008, tanto Estados Unidos como la Unión Europea mantenían una defensa radical de sus subsidios agrícolas. Estados Unidos nunca aceptó la apertura del mercado laboral con México, en el Tratado de Libre Comercio (TLC), y durante las dos décadas de vigencia del tratado ha recurrido a la protección rigurosa en sectores sensibles como el transporte de carga, el atún y el tomate. Después de la crisis, las alarmas se dispararon hacia la necesidad de reforzar los controles en el sector financiero. Ahora mismo hay un debate sobre propiedad intelectual. Las sanciones europeas a Apple, por su régimen fiscal de privilegio en Irlanda, movieron los reflectores hacia los huecos que aún pueden subsistir en el espacio comunitario en materia impositiva que, por otro lado, es una de las grandes amenazas del Brexit, no sólo en el Reino Unido, sino en otras expresiones como Polonia.
En resumen, la plena liberalización no es bandera programática en el norte desarrollado. Lo fue en Chile o Argentina y lo es en México, con resultados desastrosos. Después de un periodo de intervención estatal, sin embargo, esa línea parece estarse reinstaurando en Argentina. La opción de un mecanismo de concertación integracionista por sectores depende, sobre todo, de circunstancias de mercado, pero al mismo tiempo de las disciplinas de cada país o subregión. México está sometido a las reglas del TLC. Es parte de la Alianza del Pacífico, que también tiene normas internas y lo mismo ocurre con el Mercosur. El Caribe es beneficiario del ACP. Brasil, Argentina y Chile tienen comercio privilegiado con China. Venezuela y Ecuador son miembros de la OPEP, cuya capacidad disuasiva está por los suelos, mientras que México y Trinidad Tobago son productores independientes. O sea, que cualquier esquema de integración por sectores o productos tiene, como pre-condición, el examen de los acuerdos vigentes y el balance de conveniencias que cada país está dispuesto a asumir.
RV: ¿Qué tipo de entidad debería gestionar los posibles aspectos compartidos acerca de los cuales discurrió en la segunda respuesta? ¿Cuáles habrían de ser las características de la misma? ¿Cómo debería ser constituida y conformada? ¿Cómo podría ser debidamente controlada?
Una fórmula de ese tipo pasa por los actuales esquemas de integración. Prácticamente no hay sector significativo que esté fuera de los ambientes y disciplinas comerciales en la región. La discusión está, más bien, en la pertinencia de los actuales esquemas y su necesidad de revisión. Es significativo que los dos candidatos presidenciales en Estados Unidos están claramente a favor de una revisión de los principales pactos comerciales, ante todo el TLC y el TTP, que aún se negocia. El proteccionismo del norte, la expansión China y la caída mundial de las materias primas, han puesto ya en el centro de la discusión comercial la necesidad de una revisión de los esquemas del último cuarto de siglo. Quizás América Latina está en la situación única de abrirse a una discusión intrarregional para examinar su propia pertenencia a los pactos vigentes y la necesidad de re-orientarlos.
RV: ¿Todo lo anterior forzaría a modificar la proyección del parlamento latinoamericano? ¿En qué sentido debería ser modificado? ¿Qué facultades le correspondería? ¿A quiénes debería representar y, por ende, cómo habrían de resultar electos sus diputados?
El Parlatino ha corrido una suerte similar a la de los reacomodos en la región. De esa forma, las instancias de representación en el Mercosur parecen más dinámicas, por ejemplo, que el Parlamento Centroamericano. Unasur ha sido un mecanismo político más fluido, a su vez, que las instancias del Mercosur. Pero, en la práctica, las políticas nacionales siguen marcando el paso en esas estructuras. Así, por ejemplo, la correlación de fuerzas en el Mercosur desembocó en el bloqueo a la presidencia venezolana de turno. En contraste, ni Unasur ni Mercosur reaccionaron a la destitución de la presidenta de Brasil. La experiencia europea es menos áspera, pero igualmente diferenciada. Estrasburgo no traza el rumbo, ni modifica en sustancia, las decisiones de Bruselas. Pero los grandes giros de la Unión, al final de cuentas, los determinan las políticas nacionales, no la Comisión. El Brexit es el caso más impactante, pero no el único. El levantamiento de muros físicos frente a la emigración se abre paso en el Reino Unido y antes en Hungría, sólo por citar casos recientes y de grandes implicaciones.
RV: ¿Están suficientemente preparadas la ciudadanía, la sociedad civil, la intelectualidad, las instituciones, los actores económicos y políticos, y los Estados de la región, para enrumbarse (con la necesaria tenacidad, deliberación, entendimiento, cooperación, equilibrio y eficacia) por estos senderos, u otros análogos, que conduzcan a una creciente, sólida, beneficiosa y perdurable integración? ¿Cuáles serían los roles de la sociedad civil y de los gobiernos ante y en este tamaño desafío?
Creo que hay un escenario mixto. Por una parte, hay un reclamo evidente de franjas de las sociedades para alcanzar mecanismos o fórmulas de integración, al menos en ciertas políticas. El caso de la migración es el más notable. El movimiento social que acompaña las reivindicaciones de los migrantes es transfronterizo. Este cruzó la línea México-Estados Unidos desde hace décadas y se ha vuelto multinacional, al ritmo de la expansión del fenómeno. Otro tanto puede decirse de demandas ambientales, laborales, de derechos humanos o de refugio. En ese terreno, está claro que hay sectores sociales con una idea muy clara de la naturaleza multinacional de sus reclamos y, a menudo, esta circunstancia se expresa en organizaciones o movimientos ad hoc. Pero, por otro lado, los Estados y las instituciones fallan al asumir programas en la materia. Aún no se ve el nexo que pueda unir a estas dos partes de la ecuación. Encontrar ese vínculo es tarea a la que muy bien puede contribuir este debate.
