De la ciudadanía local a las políticas de asistencia universal: la percepción escandinava

Hilde Sandvik. Foto: Gard L. Michalsen / Medier24.no

El pueblo de la India está planeando una campaña en Kerala, con la intención de cumplir la promesa de la Constitución india, una promesa que John Harriss y Olle Törnquist, identifican como la socialdemocracia: “políticas basadas en la igualdad política que estriban en realizar la justicia social, por medios democráticos y de tal manera que la realización de la justicia social y la profundización democrática sirvan a cada quien”.

Es duro el trabajo para crear sentimientos de ciudadanía, igualdad, hermandad y empatía, los cuales son fundamentales para hacer sociedades en las cuales haya cuidado para todos y se tenga a la dignidad humana como la meta principal de la política. La campaña de planificación usó herramientas políticas como el presupuesto, la redistribución, y la inversión en el bien común, en el esfuerzo de un gran compromiso de clase comparable al de Europa, que concilió la ganancia privada con la inversión social y se abrió a la política socialdemócrata en Europa (Stokke y Törnquist 2013).

En un comentario a Stokke y Törnquist, Patrick Heller en el mismo volumen “Democratización en el Sur Global”, subraya la importancia de las precondiciones históricas para la política social demócrata y el compromiso de clase en Europa (Heller 2013). El acentúa la importancia de las arenas democráticas locales, donde el trato social tuvo lugar. Estos proporcionaron la fundación de una ciudadanía eficaz en Europa, y en algunos lugares, contribuyó al establecimiento de la socialdemocracia.

La socialdemocracia no comenzó con la clase obrera y el gran compromiso de clase que reconcilió la ganancia privada con la inversión social. Este trato social fue más bien el punto final de un largo y, a menudo, contencioso proceso de movilización y de transformación política. Tomó raíz, yo defiendo, en arenas demócratas locales y el ingrediente clave no era tanto la formación de una clase obrera que vino a exigir la socialdemocracia, como la formación más general de formas eficaces de ciudadanía.

Este fue un proceso más prosaico, un requisito previo necesario al tipo de política que eventualmente produciría la socialdemocracia en el futuro. Y esto es precisa y discutiblemente donde comúnmente miente el desafío de democratización en el sur del planeta (Heller 2013).

Un argumento similar se ha acentuado recientemente por Irene Wennemo, en un libro sobre las condiciones previas para el estado de bienestar social en Suecia (Wennemo 2014). Las personas de Kerala están planeando una campaña que intenta crear la ciudadanía local. ¿Pero esta formación local de ciudadanía puede resolver problemas sociales causados por la industrialización y la globalización de hoy? La historia escandinava ofrece, en mi visión, algunos enfoques útiles sobre la larga historia de la ciudadanía local, pero también la historia de cómo y por qué era necesario resolver los problemas a un nivel nacional cuando la industrialización y la urbanización cambiaron la sociedad.

Wennemo empieza su historia del estado de bienestar sueco, esbozando el amplio rango de precondiciones en la Suecia pre-industrial: el papel de las mujeres en la producción y dirección de la economía de los hogares, como sirvientas jóvenes capaces, administradoras casadas y, eventualmente, viudas cabezas de familia; la edad alta del matrimonio (26 años para las mujeres al principio), el sistema de formación doméstico de Europa occidental (Hajnal 1982)[1], una población rural que también se comprometió con el comercio de exportación y con pequeñas casas que eran dependientes en la cooperación social para el manejo del riesgo, y especialmente en las reuniones de congregación llevadas por el vicario con la presencia de todo el contribuyente “cabeza de familia”, tratando con el alivio de la pobreza y las escuelas. Noruega tenía el mismo sistema de formación de hogares, la alta edad del matrimonio, la combinación de agricultura y el comercio de exportación, instituciones locales para el manejo de riesgo y las instituciones locales con seis hombres de la congregación, designados y regidos por el vicario, quien organizó el alivio de la pobreza y la educación primaria.

Cuando Suecia y Noruega se industrializaron, en la segunda parte del siglo XIX, las limitaciones de las viejas instituciones locales se pusieron en evidencia. El viejo sistema de bienestar local estaba basado en los pequeños productores de comunidades rurales. La industrialización creó una creciente población dependiente de los desafíos del trabajo y vulnerable al desempleo y a las lesiones causadas por los accidentes en las nuevas fábricas. En Europa, como en otras partes, notablemente Alemania, los parlamentos suecos y noruego buscaron dirigirse hacia algunos de estos desafíos con una nueva legislación. Los políticos estaban inspirados especialmente por la legislación alemana. Los informes de ambos parlamentos, con sus comisiones de trabajo, documentaron la urgente necesidad de las reformas. Los gobiernos social-liberales de 1890 hasta 1930 empezaron el proceso de la reforma. Los gobiernos social-demócratas entraron al poder en los años 30 y dieron fuerza a la legislación social. En el periodo de la post-guerra, los diferentes sistemas de seguro eran incluidos en un sólido y sustentable sistema de bienestar universal.

Este ensayo discute cómo esta transformación fue posible en Escandinavia, y la clase de ciudadanía que fue movilizada. Cuatro periodos en la historia escandinava ilustran diferentes formas de gobierno y de ciudadanía: el fondo rural de las viejas políticas (hasta aproximadamente 1850); los esfuerzos social-liberales de 1850-1920; las crisis “entre guerras” seguidas por los gobiernos social-demócratas de 1920-40; y finalmente, y solo muy brevemente, las discusiones de la post-guerra en ciudadanía social, que llevó al establecimiento de los esquemas de seguros nacionales (1945-65).

EL FONDO RURAL

Desde que existen fuentes históricas, existe la evidencia del Ting, una forma de organización local en Escandinavia. Las leyes nórdicas (siglos XII y XIII) muestran que las asambleas del ting sirvieron para resolver las disputas, castigar los crímenes, y establecer acuerdos sobre caminos, puentes e iglesias. Los tings locales eran una arena de participación directa de 100 a 200 familias, mientras los tings regionales se comprendían como representativos de aproximadamente 12 tings locales. El verbo “tinga” significa negociar, o llegar a acuerdos. Las leyes también revelan acuerdos para el viejo y enfermo sin familias: ellos debían circular de granja en granja por comida y refugio, pasando un par de semanas a cada lugar.

El ting era más viejo que el Estado, y los reinos emergentes se tenían que ajustar a esta tradición. Los ting se hicieron de un lugar de reunión para los miembros de la familia real y el pueblo, y el lugar donde el Rey hacía sus demandas por impuestos y apoyo militar fue puesto en dudas y la protesta se articuló. Gradualmente, los tings estuvieron bajo el control real y a los jueces seleccionados por el Rey les fue dado el poder de emitir veredictos y poner en vigor una nueva legislación e impuestos[2]. Sin embargo, la participación local era aún notable: el libro más viejo sobre estos temas -conocido por “Ting noruego”, o registro judicial (preservado desde 1613)-, revela que sobre un tercio de los cabezas masculinas de las familias en un distrito con una población de 1,000 a 2,000 habitantes (200-400 casas) tomó parte en uno de los tres tings contenidos en ese año. Las mujeres estaban envueltas entre el 10 y el 30 por ciento de los casos, y los archivos judiciales revelan que ellas debían de haber tenido más o menos el mismo conocimiento sobre ley y justicia que los hombres.

Noruega estuvo bajo las reglas danesas de 1537 a 1814. Bajo el absolutismo danés de 1660, los impuestos aumentaron y redundaron en la expansión militar de Suecia en Noruega, vaciando las granjas de hombres jóvenes y capaces tanto en Noruega como en Suecia en tiempos de guerra. En esos años, los ting continuaron en ambas arenas para las demandas del rey, para la protesta popular y, como antes, como una arena para el manejo de los conflictos locales y para el anuncio de contratos y acuerdos. El conocimiento de ley y justicia parecían haber estado extendidos incluso en esos tiempos duros y ambos testimonios y argumentos en casos dentro de tribunales ordinarios y peticiones, así como los muchos alzamientos, revelan el espíritu cívico y opiniones de limpieza y justicia.

Para comprender la carga de impuestos, y de hombres siendo llevados a librar la guerra, es necesario comprender algunos hechos básicos sobre cuán duro era crear un excedente en la economía pre-industrial escandinava. El 90 por ciento de la población en Suecia y Noruega vivía en el campo. La agricultura pre-moderna en el norte alto, debajo del círculo polar, era una vida riesgosa. La temperatura limitaba a los granjeros a una sola cosecha anual y una libra de avena o semilla de cebada podría dar cinco libras de cosecha en un buen año. Sólo tres por ciento del área de la tierra de Noruega y cinco por ciento de la de Suecia es cultivable. Cuando la población creció, los hogares combinaron la agricultura con el ingreso del comercio de exportaciones. Los peces, la madera, el cobre y el hierro de Escandinavia encontraron nuevos y crecientes mercados a lo largo del Mar del Norte. Los hogares manejaron ambas para mantener la granja y asegurar el ingreso para comprar el grano y pagar los impuestos a través de la división del trabajo por género, por lo cual las mujeres trabajaban en la granja y los hombres, sobre todo durante invierno, trabajaban en las minas, bosques o en las pesquerías. A pesar del trabajo duro, el excedente de los hogares era mínimo. Los impuestos y el servicio militar eran, por consiguiente, las cargas más pesadas para los asuntos del rey, y las protestas ocurrían a menudo.

Incluso bajo tales circunstancias, fue implementado un sistema escolar básico. La imposición del Estado de cambiar del Catolicismo al Protestantismo en Escandinavia, junto con la nacionalización de las propiedades de la Iglesia católica, tuvo lugar muy temprano en el siglo XVI. De acuerdo con el Cristianismo luterano, leer y comprender la Biblia era esencial. La Ley de la Iglesia sueca de 1686 pidió que todos los padres les enseñaran a sus niños a leer. El vicario era el supervisor de la alfabetización y de la observancia religiosa de cada hogar una vez por año. En Noruega, la educación para todos los niños se estableció en 1736 como proceso de preparación para el sacramento de la confirmación, de modo que después de alguna confrontación con los planes del rey, no era demasiado onerosa esta carga para los hogares: un maestro era pagado por la comunidad (muy modestamente) para circular en el distrito y educar a los niños en el barrio durante algunas semanas cada año. Ninguna escuela tuvo que ser construida. La escuela tuvo lugar en las salas de las granjas. En Noruega, las comisiones locales constituidas por el vicario y seis granjeros, dirigieron el sistema de educación y a los maestros designados. Las mismas comisiones fueron empoderadas para hacer colectas y controlar el alivio de la pobreza. En Suecia, la reunión de la congregación llevada por el vicario con todos los cabezas de familia tenía la misma función. El sistema de educación primario fue financiado en otros términos y organizado localmente, aunque se había iniciado por decreto real. Esto ilustra el punto de que todas las reformas sociales y todas las oficinas, las escuelas, doctores, parteras, las cortes, el sistema postal, el transporte, e incluso el ejército y la iglesia, era organizado y financiado localmente, aunque bajo la autoridad real. Ingresos acumulados por el Estado no fueron usados, como ocurre hoy, con el propósito de la redistribución, pero se pensaba que fortalecía al ejército del rey, la corte y a su majestad.

A comienzos del siglo XIX, por consiguiente, en Noruega y en Suecia, los asuntos del rey tenían una larga historia de siglos de implicación con la ley, la justicia y con los preparativos locales para asuntos comunes. En las palabras de Heller, citadas al principio de este ensayo, ellos tenían desarrolladas formas “efectivas de la ciudadanía”, en juntas locales aunque aún no democráticas. La participación laica era probablemente más fuerte que en otros países europeos. Las personas sentían la carga del surgimiento de la burocracia, los Estados fuertes y los contrastes entre tiempos de guerra y paz. Ellos supieron como idear sus argumentos según la ley y también con las referencias para el bien común. En Suecia, los granjeros tenían derechos políticos y se representaron como una de las cuatro urbanizaciones en la dieta, junto con la nobleza, el clero y los burgueses. Bajo el absolutismo danés, los noruegos no tenían ninguno de estos derechos.

En ambos países, los poderes centrales del estado eran fuertes, con burocracias capaces de colectar y controlar los impuestos y dar fuerza a la ley. Había algunos poderes mediando. La iglesia estaba bajo el mandato real en ambos países y la nobleza en Noruega era casi inexistente. La nobleza permanecía en Suecia, pero sin los privilegios de jurisdicción sobre sus campesinos, que obtuvieron en muchas otras partes de Europa. Los pocos gremios en los pueblos estaban bajo el estricto mandato real, pero limitado a regular las normas de sus oficios. Los gremios escandinavos nunca vinieron a ocupar semejantes posiciones de poder como los gremios en Alemania y en los pueblos holandeses.

En 1814, como resultado de las guerras napoleónicas, la regla danesa en Noruega se acabó y Noruega y Suecia estuvieron en una unión que duró hasta las 1905 y fue dominada por Suecia, aunque con la extensiva regla de la casa noruega. Suecia continuó la cuarta dieta de propiedad mientras Noruega saltó de la autocracia a la soberanía popular. Ya por 1814, la constitución noruega dio el voto al 45 por ciento de los hombres adultos. Los granjeros ordinarios, dueños, cultivadores y arrendatarios, sin importar cuán pequeñas fueran sus granjas, pero no obreros o cottars[3], se les concedieron derechos políticos y el ser elegible para el parlamento unicameral. (Reconociendo la historia y la tradición, el parlamento noruego se nombró Stortinget, que significa el “Ting grande”.)

A pesar de sus sistemas políticos diferentes, Noruega y Suecia enfrentaron muchos de los mismos desafíos. Entre 1833 y 1837, los granjeros ganaron la mayoría en el parlamento de Noruega y pronto controlaron también muchos consejos locales. Ellos tomaron venganza producto de siglos de cargas pesadas, y abolieron todos los impuestos directos al Estado. Los gastos del Estado serían financiados por los impuestos indirectos, como las costumbres y deberes. Los impuestos locales, sin embargo, no se abolieron, sino más bien quedaron bajo el mando municipal. En Suecia, la cuarta dieta de propiedades no formó parte de tales drásticas medidas. En ambos países, sin embargo, el bienestar social, como las escuelas y el alivio de la pobreza, continuó siendo organizado por las municipalidades, según las viejas leyes. Se establecieron asilos para pobres, reformatorios y otras instituciones en los pueblos.

En el campo, donde vivió el 80 por ciento de la población hasta alrededor de 1850, prevaleció el viejo sistema de rotación para transferir a los viejos solitarios, pobres o enfermos de granja a granja. En Suecia, se construyeron los asilos para pobres incluso en algunos distritos rurales. En los largos siglos de absolutismo danés, el régimen danés había intentado prevenir la movilización popular regional o nacional en Noruega, debido al miedo a protestas y levantamientos. Bajo el nuevo gobierno noruego, después de 1814, las nuevas élites tenían el mismo miedo de movilización, organización y partidos políticos (los partidos políticos empezaron a establecerse sólo más tarde como en los 1880s). Hombres y mujeres se comprometieron en los nuevos movimientos sociales, religiosos y políticos e influyeron en la agenda política durante los próximos cientos de años.

EL DESAFÍO INDUSTRIAL

La nueva tecnología industrial surgió en Escandinavia en los años 1840s. Las fábricas de tejidos, industrias mecánicas, y un rango de actividades industriales se desarrollaron gradualmente, ambos en los pueblos y en el campo. En Noruega y Suecia, lugares de trabajo como las pesquerías, los aserraderos, minas, trabajos con hierro y astilleros, coexistieron durante siglos con la sociedad rural. Granjeros y cottars habían trabajado por media jornada durante invierno y a veces incluso durante el verano. La división del trabajo por género hizo esto posible, porque las mujeres manejaban las granjas pequeñas cuando los hombres estaban ausentes. Un poco de la misma elasticidad y manejo de riesgo continuó. Sin embargo, las nuevas industrias abrieron muchos nuevos lugares de trabajo para los cottars y una población creciente quedó sin acceso a la tierra. Todavía la pobreza estaba extendida y muchos buscaban una buena vida. Había una emigración extensa hacia Estados Unidos en la segunda la mitad del siglo XIX, al mismo tiempo que la industrialización y la urbanización estaba teniendo lugar en casa.

La emergencia de nuevas industrias tuvo lugar sin que ocurriesen cambios en la legislación social. A diferencia de Inglaterra, que estableció su primera ley del trabajo de niños en 1802, en Noruega la primera legislación no fue hasta 1892. La legislación en los países adyacentes fue algo antes: Suecia había prohibido el trabajo nocturno para los niños en 1846 y Dinamarca tenía una ley similar de 1873.

Los nuevos desafíos sociales estaban definidos en primer lugar como un problema de pobreza. Varios intentaron introducir nuevas leyes para pobres. Las comisiones recomendaron el sistema alemán de Elberfeld y el sistema del escocés Chalmers, procedente de Glasgow (Hennock 2007: 52-4, Englander 2013, 47). Ellos prefirieron dividir entre el pobre “digno” y “el indigno”: los préstamos y la ayuda filantrópica para el digno y la cárcel y el reformatorio, para el indigno. Ambas Leyes Pobres de 1845 y 1863 en Noruega, estaban basadas en el sistema rural viejo, aunque ellos también pretendían acomodar una mayor movilidad. Cuando las personas se movieron a las ciudades o industrializaron las municipalidades para el trabajo, su municipalidad anterior de domicilio era responsable durante dos años de reembolsar cualquier cosa que ellos recibieran en alivio para pobres o para tratamiento médico. Esto era reducir las cargas de los contribuyentes en las ciudades y las municipalidades industrializadas. Las leyes suecas de pobres eran similares.

El nuevo trabajo industrial hizo a las personas más vulnerables. Sin el pago por el trabajo no había nada de que vivir, excepto del alivio del pobre. El desempleo, lesiones, o enfermedades, causaron daños a las familias. En muchas nuevas industrias, la vieja relación paternalista entre el patrón y empleados atenuó las tragedias. En algunos lugares, se establecieron los sistemas de seguros locales. Las propuestas legales para implementar el seguro de vejez para obreros se debatió en los comités parlamentarios, pero se involucionó con los argumentos liberales sobre la importancia de mantener un mercado libre para el trabajo. El temprano movimiento de obreros en Noruega en 1850, propuso arreglos en los que los patrones debían pagar el seguro. El problema fue que cuando la quiebra y el cierre arruinaron a los patrones, entonces la seguridad del obrero también desapareció. Los gastos municipales, principalmente los relacionados con la pobreza, habían aumentado por encima de cuatro veces en Noruega, de 17 a 80 millones de kroner entre 1880 y 1914 (Fuglum 1978: 472).

La limitación del viejo sistema era obvia y la pregunta social vino hacia la agenda política, junto con una demanda por los derechos a la votación universales y para la redistribución de la riqueza. Se expresaron demandas por los derechos de la ciudadanía en los movimientos políticos y sociales nacionales con capítulos locales. El arte y la literatura se obsesionaron con las preguntas sociales. El reconocimiento renuente del rey, en 1884, debido a una oposición liberal poderosa, de los principios del parlamentarismo (es decir, que el parlamento y no el rey, nominaría al gobierno), estaba abriendo camino a favor de las normas europeas y animaba el extendido compromiso popular en materias sociales y políticas. Los partidos políticos, los conservadores, liberales y finalmente los socialdemócratas, todos tenían diferentes opiniones y diferentes soluciones a la pregunta social, pero todos ellos estaban de acuerdo en la necesidad de una legislación nacional. A la luz de la discusión en el Capítulo Uno de este libro, sobre las cuatro dimensiones del desarrollo socialdemócrata y del argumento de Heller, citado al principio de este capítulo, sobre las “arenas democráticas locales” como el punto de partida para la legislación social, uno debe tener en cuenta que a estas alturas de la historia, las soluciones locales no se consideraron como suficientes. La pregunta social estaba volviéndose un problema del parlamento nacional, tanto en Suecia como en Noruega. Sin embargo, el punto de Heller, de que muchas políticas sociales pasaron mucho tiempo antes que los socialdemócratas llegaran al poder, también es verdad para los países escandinavos, como será mostrado.

Escandinavia sólo estaba en las franjas del movimiento socialista. El Partido del Trabajo fue fundado en 1887 en Noruega y en 1889 en Suecia. La Confederación de sindicatos (LO) se fundó en 1898 en Suecia y en 1899 en Noruega. La asociación de los empleadores noruegos (NAF) se estableció en 1900 y una asociación similar surge aproximadamente al mismo tiempo en Suecia. El voto masculino universal se llevó a cabo en Noruega en 1898, y las mujeres consiguieron los mismos derechos de votación en 1913. Suecia siguió con el sufragio universal masculino y femenino en 1921. Los partidos social-demócratas representaron una nueva política. Con respecto a la política social, estos partidos eran más radicales que los partidos liberales. Durante las elecciones generales en Noruega de 1891, ellos propusieron políticas radicales en las escuelas, seguro para la vejez, de enfermedad y lesiones, cuidados médicos gratis y ayuda judicial gratis. Ellos también adelantaron las reformas en las elecciones locales (de 1890 en adelante), incluyendo la construcción de más casas, las comidas escolares, ocho horas de trabajo al día y seguros.

Y en la elección nacional noruega de 1903, los social-demócratas propusieron la pensión a la vejez y el tratamiento hospitalario gratis financiado por un impuesto progresivo (Seip 1984: 287). De ahí que los partidos del trabajo escandinavos eran, justo como los social-demócratas de Alemania, escépticos de las políticas sociales de Bismarck a principio del 1880. El modelo de Bismarck dominó la discusión entre la élite europea del momento y se puso adelante también en Escandinavia, pero los social-demócratas lo descartaron con el argumento de que les concedieron el control total del seguro social de los obreros. Después, sin embargo, los social-demócratas escandinavos precedieron a sus camaradas alemanes en políticas reformistas radicales, basadas en el Estado como facilitador de los compromisos entre el capital y el trabajo (descrito como la cuarta dimensión del desarrollo social-demócrata en el Capítulo Uno).

En efecto, las políticas sociales se basaron en compromisos que empezaron con los primeros debates parlamentarios en el siglo XIX. Tanto en Noruega como en Suecia, los distritos rurales tenían la mayoría de los votos en el parlamento y los granjeros temieron a los costos de las políticas sociales, que beneficiarían principalmente a los pobres urbanos y a los obreros de las fábricas. Hasta los años 30, el Partido de los Granjeros prefirió la auto-ayuda y los esquemas de seguros, no los impuestos basados en esquemas.

El miedo a la inquietud social, y a la preocupación social y humanitaria constituyó el telón de fondo para las Comisiones de trabajo establecidas en los 1880s. La Comisión de trabajo noruega (1885-88), una iniciativa real después del modelo sueco (1884-89), consultó expertos y experiencias de muchos países diferentes. Ellos estudiaron la legislación del trabajo británica, la legislación social alemana y particularmente admiró la iniciativa de Bismarck de los 1880s, por la cual el seguro se pagaría conjuntamente por obreros, patrones y el Estado. La Comisión finalmente sugirió inspecciones a las fábricas, seguro para lesión y enfermedad, y finalmente, pensiones para los ancianos, y una prohibición para el trabajo de niños. Dos futuras Comisiones de trabajo parlamentarias noruegas (1894, 1900-02) continuaron el trabajo del legislativo y balanceó la iniciativa política con lo políticamente posible.

Durante los años siguientes, los parlamentarios escandinavos prohibieron el trabajo de niños en las fábricas (Noruega 1892, Suecia 1846/1881). Noruega introdujo el seguro de lesión para obreros de las fábricas (1894) basado en un modelo alemán (el Acto de Lesión alemán de 1884), con seguro financiado por los empleadores, debido a la opinión de que las lesiones eran uno de los costos de la industria[4] moderna. Una ley similar se introdujo en Suecia en 1901. La ley de inspección de fábricas noruegas (1892) estableció la inspección de la fábrica nacional y los supervisores de fábricas eran designados. Suecia introdujo una ley para la seguridad del obrero en 1889 (reformada en 1900), Noruega le siguió en 1909.

Sobre otros asuntos no había ninguna posibilidad de alcanzar un acuerdo. Ni la restricción de horas de trabajo ni el salario mínimo, hizo que los políticos llegaran a algún acuerdo. Los social-liberales y los conservadores temieron que los esquemas del seguro social universal llevaran a la pereza y a la quiebra. Los esquemas generosos de seguros fueron bien conocidos en Escandinavia, pero principalmente como un proveedor para la élite: desde los 1730s, todos los servidores civiles habían sido requeridos de comprar un seguro para proporcionarlo a sus viudas. A pesar de que este fue un segmento relativamente rico de la población, habían surgido problemas frecuentes; los escribanos una y otra vez habían refinado el cálculo para asegurar la sustentabilidad. Más de uno de sus cálculos salvaron los esquemas de la bancarrota, advertían que sus cálculos tempranos eran una deuda muy optimista para el sistema de hogares de la élite; los funcionarios se casaron tardíamente con novias jóvenes y empezaron a pagar un seguro relativamente tarde en la vida, y las pensiones de las viudas se encarecieron porque ellas sobrevivieron a sus esposos por muchos años.

Los pros y los contras del seguro amplio eran bien conocidos. La dimensión ética perturbadora de los nuevos problemas sociales traídos por la industrialización y la urbanización fueron, sin embargo, ampliamente debatidos en los periódicos y reuniones, así como en la literatura y el arte. Los dramas de Ibsen lanzaron una luz ruda en la burguesía. Las novelas y poemas de otros autores escandinavos, menos conocidos fuera de Escandinavia, como Alejandro Kielland, Amalie Skram, Per Sivle, Kristofer Uppdal, Victoria Benedictsson, Gustav Frödinng, y Dan Andersson, ayudaron a formar una nueva conciencia. Igualmente importante eran los muchos movimientos populares que elevaron los problemas filantrópicos y sociales. Incrementándose la empatía y ascendiendo la conciencia política, llevaron a todos los partidos políticos a incluir las políticas sociales en sus programas. La pregunta no era si hacerlo, sino cómo.

En 1895, Noruega finalmente introdujo progresivas contribuciones, aunque este impuesto era muy bajo, de solo un tres para un cuatro por ciento. Las escuelas primarias y el alivio del pobre continuaron siendo financiados localmente. El principio municipal, como Anne Lise Seip ha llamado a este sistema para el alivio del pobre y las -escuelas, continuó durante el siglo XIX, hasta un nuevo sistema estatal redistributivo del bienestar que comenzó a surgir en el periodo de “entre guerras” (Seip 1984).

En el siglo XIX, el Estado no emprendió la redistribución, pero se involucró por sí mismo en la política social a través de la legislación, regulando la educación. El Estado mantuvo la Universidad, las escuelas secundarias y alguna compensación hacia comunidades que establecieron escuelas regulares con apropiadas casas-escuelas. En 1889, el parlamento noruego aprobó el acto escolar, que introdujo siete años de instrucción obligatorios, aunque para ser financiado por las municipalidades. Las municipalidades también tomaron la iniciativa de financiar y organizar la mejora de la sociedad moderna a través de la inversión en trabajos locales de electricidad, suministro de agua, y hospitales. Una ilustración de la relación entre las municipalidades y el Estado en Noruega, es que el presupuesto de la capital (Oslo) era equivalente al quinto del presupuesto nacional.

Incluso los problemas de importancia nacional habían sido co-financiados por el Estado y las municipalidades. La vía férrea era un ejemplo. Ahora las nuevas políticas sociales requirieron los mismos esfuerzos colaborativos, inspirados por reformas extranjeras y bajo la presión de los problemas domésticos y una conciencia creciente de los fracasos de una economía industrial no regulada. Había conflictos ciertamente políticos en el carácter de semejante reforma, sobre todo en Suecia. En particular, en Noruega los políticos liberales y agrarios eran importantes y muchos de ellos estaban arraigados en los movimientos sociales y culturales populares, justo como los social-demócratas y varios conservadores. Los movimientos sociales afrontaron muchas cuestiones sociales, a menudo con el apoyo de académicos expertos. Los partidos políticos siguieron la iniciativa con nuevos posters en sus programas de partido para elecciones generales y locales. La organización de mujeres nacionales unió sus fuerzas con doctores y las ciencias médicas para detener la fatal tuberculosis, que tomó vidas en todos los segmentos de la sociedad. Ellos aumentaron los fondos para enfermeras contratadas para enseñar sobre la higiene básica, hospitales financiados, entrenamiento médico y finalmente empujaron a los partidos políticos a incluir hospitales y salud en sus programas.

El seguro de enfermedad fue implementado en Noruega en 1909, después de muchos años de discusiones sobre quién debe ser incluido y quién debe pagar. Esto reemplazó la existencia del seguro de enfermedad privado, financiado principalmente por los obreros, pero con un poco de ayuda de los empleadores y, en Suecia, también alguna ayuda de las municipalidades (desde 1891). Los social-demócratas quisieron un beneficio de enfermedad universal y no un esquema de seguro que sería simplemente otra carga para las personas pobres. El Acto del Seguro de Enfermedad de 1909 aseguró principalmente a los obreros de las fábricas urbanos y sirvientes, ya fueran urbanos o rurales, con ingresos por encima de un cierto límite. 60 por ciento del esquema se financió por los obreros, 20 por ciento por el Estado, un 10 por ciento por los patrones y otro 10 por ciento por las municipalidades. No había, de hecho, ninguna redistribución del esquema, sino un plan por reducir el gasto en frenar la pobreza. El esquema del seguro resultó ser muy difícil de administrar en los periodos de desempleo e inflación. Las personas entraron y salieron del sistema en dependencia de sus sueldos.

El seguro universal de enfermedad parecía ser el más eficaz y el de más justa solución, y allí estaba creciendo el apoyo político por el principio de solidaridad social democrático: el adinerado tenía que contribuir por medio de la imposición de contribuciones progresivas. Pero las crisis económicas acabaron con todas las reformas. Suecia y Noruega tenían las economías orientadas en las exportaciones, y ambos fueron golpeados duramente por las crisis de 1921, 1926-27, y 1931-34. Durante estas crisis, el seguro de desempleo organizado por algunos sindicatos fue un importante apoyo para muchas familias. Ningún esquema de desempleo universal existía aún y muchos de los desempleados no eran miembros de los sindicatos y no recibían apoyo económico.

Para muchos, la solución era buscar un poco de sustento en los distritos rurales, pagado o impagado. La gente joven comprendió allí que no había ningún trabajo pagado y se quedaron en sus casas en las granjas. En Noruega, los sindicatos declararon que eso debería ser únicamente un sostén en las familias; las mujeres casadas tenían que dejar sus trabajos. Suecia fue el primer país en introducir un seguro de vejez universal obligatorio en 1913. La cantidad era baja, pero en el campo, donde los costos de la vida eran menores, esta redistribución realmente hizo la diferencia. Las mujeres casadas también recibieron la pensión por vejez y esto probablemente pudo considerarse como un reconocimiento a la contribución de las mujeres a la economía (Wennemo 2014: 99). Una explicación para esta exitosa reforma fue que ahora los granjeros también aceptaban el principio de universalidad. Con una pensión universal para los agricultores, así como los salarios por el trabajo, deberían recibir los beneficios del sistema redistributivo (Wennemo 2014: 147). Un sistema universal también previno la estigmatización de los receptores. En 1935, Suecia reformó el esquema de pensión por la edad a un impuesto que financió el sistema.

Los noruegos también alcanzaron un compromiso en la pensión por edad para el más pobre, financiado por impuestos, en 1923. Sin embargo, las dificultades económicas del momento hicieron imposible implementar la ley. Ni los conservadores ni los liberales se atrevieron a ir por impuestos pesados durante la depresión. Cada vez más las municipalidades habían introducido la pensión por edad, pero todos se detuvieron debido a las crisis. Fue el compromiso de clase entre Arbeiderpartiet (El Partido de Trabajo Noruego) y Bondepartiet (el partido de los Agricultores o Granjeros; después Senterpartiet, el Partido de Centro) que hizo posible que ese impuesto financiara la pensión por edad. En 1936, una pensión para las personas mayores se introdujo en Noruega. Como en Suecia la cantidad era baja, pero en el campo era una ayuda real.

La ayuda por maternidad también fue implementada. La capital de Noruega, Oslo, había implementado un esquema en 1919 en el que las madres solteras obtuvieron un apoyo económico que hizo posible para ellas poder cuidar a sus niños. Todas las madres solteras con niños menores de 15 años y un ingreso por debajo de un cierto nivel, recibieron una pensión. La pensión era baja y las municipalidades esperaban que estas madres buscaran trabajo y también se apoyaran a ellas mismas con sus propios ingresos (Seip e Ibsen 1989: 416-7). Sólo después de la Segunda Guerra Mundial, en 1948, Noruega estableció el apoyo universal a las madres que tuvieran más de un niño.

Reformas y compromisos políticos se aplicaron también para intentar regular la vida activa. En Noruega, los sindicatos y empleadores hicieron el primer acuerdo colectivo nacional en 1907. Una parte vital de este acuerdo fue con esos experimentados obreros del metal, que recibirían un salario mínimo incluso en las circunstancias de empleos sobrantes y en donde habría negociaciones locales sobre salarios más altos, particularmente para los obreros más eficientes. Los obreros no calificados firmaban igualmente un contrato. La idea general era regular la vida activa de semejante manera, para que no tuvieran lugar huelgas ni cierres patronales durante los periodos en que los contratos colectivamente negociados eran válidos; en 1915, el parlamento noruego aprobó un acto de disputa industrial en favor de los contratos de trabajo colectivos. Sin embargo, los variados esfuerzos a favor de estos compromisos fueron criticados por secciones radicales del movimiento del trabajo en ambos países. Por un breve periodo de tiempo, el Partido del Trabajo Noruego se unió incluso al Comunista Internacional, y durante los 1920s, en Noruega y en Suecia, el número de conflictos industriales fue comparativamente alto. Esto solo cambió con los pactos sociales en los años 30.

DE LAS HUELGAS REBELDES A LOS GOBIERNOS SOCIAL-DEMÓCRATAS

Las crisis económicas en los años 20 pusieron fin, durante un tiempo, a la reforma social. Los recientemente establecidos esquemas de jubilación municipales se abolieron y ninguna nueva reforma fue introducida. Las crisis revelaron las diferencias entre el pobre (principalmente rural) y el rico (urbano) en las municipalidades. Muchas municipalidades cayeron en la quiebra y quedaron bajo el control nacional. En Noruega, en 1935, el 11 por ciento de la población recibió subvención para pobres; las municipalidades usaron como promedio un 21 por ciento y las municipalidades urbanas el 16 por ciento de su gasto para ayudar a los pobres (Seip 1984: 31). Las crisis reforzaron la comprensión de la urgente necesidad de un esquema general de bienestar o asistencia social. Entretanto, las soluciones rurales tradicionales continuaron: a las personas desempleadas se les permitió preparar terrenos para el cultivo en áreas marginales y arables, y 15,500 nuevas pequeñas granjas recibieron los subsidios del Estado noruego entre 1921 y 1939.

Los social-demócratas en Noruega y en Suecia entendieron que ellos no podrían ganar las elecciones y desarrollar reformas de bienestar social sin construir las alianzas más amplias. Habían existido gobiernos efímeros social-demócratas en los años 20, en Suecia en 1920, 1921 y 1924, y en Noruega en 1928; pero sin una mayoría en el parlamento ellos no tenían ninguna posibilidad para impulsar las reformas. A pesar de los adelantos electorales en ambos países, los social-demócratas tuvieron que establecer las alianzas más amplias para poder formar sus gobiernos.

Los liberales habían sido los aliados obvios en previas luchas por derechos civiles y políticos, pero ahora los social-demócratas recurrieron a los partidos agrarios haciendo exenciones de sus preferencias generales por los regímenes de libre comercio cuando vinieron los productos de los agricultores, y a través del ajuste de sus propuestos de política de bienestar. Los partidos de los granjeros estaban contentos por los precios más altos de la leche y apoyaron a los gobiernos del Partido del Trabajo, pues podrían financiar las reformas por la vía de los impuestos directos e indirectos más altos. Las reformas de asistencia social para todos a través del Estado y no sólo para los obreros industriales, también fue atractivo para la población rural. En elecciones generales, no fue hasta 1965 que los social-demócratas en Noruega recibieron la mayoría de los votos (sobre 45 por ciento) y se mantuvieron en el gobierno. En Suecia los social-demócratas se quedaron en el poder hasta 1976. Y, entre otras cosas, facilitó el mejor conocimiento de las reformas en asistencia social y pactos sociales entre el capital y el trabajo (vea Capítulos Uno, Dos, y Diez).[5]

El periodo de reforma en los inicios de los 1900s había acabado con la legislación de 8 horas laborales. La Ley noruega de pensión por la edad de 1923 no se había llevado a cabo debido a las crisis. En 1936, el parlamento noruego aprobó una nueva ley jubilatoria y se llevó a cabo al siguiente año. Las pensiones se financiaron por un fondo al que las municipalidades y el Estado contribuían. Estas pensiones se limitaron a aquellas personas sin medios y las cantidades no eran más que las destinadas a la ayuda para pobres, pero un derecho había sido establecido.

Otro asunto sin resolver, el seguro de desempleo, finalmente encontró una solución: Suecia introdujo el seguro de desempleo en 1934, aunque no era obligatorio y fue organizado por los sindicatos con algunas provisiones del Estado, siguiendo al llamado modelo Gante (porque era semejante al esquema que se había llevado a cabo primero en Gante, Bélgica). En Noruega la ayuda obligatoria de desempleo se introdujo en 1938. Cubría sólo 15 semanas, pero otra vez un nuevo un derecho era establecido. Ambas reformas eran posibles implementarlas, en gran medida, gracias a los nuevos gobiernos social-demócratas que fueron apoyados por el partido de los agricultores.

POST-SEGUNDA GUERRA MUNDIAL

En los años 1960s los países escandinavos cambiaron notablemente. Los salarios del trabajo se habían convertido en la fuente principal de ingresos y la población agraria estaba muy reducida. En Suecia, una política de fuerte urbanización había despoblado el campo sueco. Noruega conservó una población rural relativamente grande debido a las pesquerías e industrias basadas en la energía hidráulica y los minerales. En ningún país, sin embargo, las personas desempleadas pudieron retirarse hacia la sociedad rural, como ellos lo habían hecho antes de la guerra. El desarrollo de la economía no podría confiar en tales estrategias individuales y locales. Una aceptación de sistemas redistributivos y principios universales se fueron difundiendo más en la población y en todos los partidos políticos. El desafío para el buen funcionamiento del esquema de estado de bienestar nacional parecía ser tecnología y administración, y el boceto de la reforma requirió planeamiento. El establecimiento de un sistema de “pague como usted va”, con una pensión mínima básica para todos y las pensiones adicionales basadas en el nivel del ingreso e impuestos pagados, requerirían de una gran burocracia basada en la tecnología de información moderna (Seip 1994). Suecia tomó un papel pionero en el proceso de planificación, el que los políticos noruegos observaron ansiosamente. Tarjetas de pagar y la computación en sus etapas tempranas se volvieron la solución para el sistema de equidad social complejo que finalmente se estableció (Schartum 1985; Schartum 1987). En 1962 Suecia y Noruega establecieron los Esquemas de Seguros Nacionales.

Las precondiciones tecnológicas no debieron pasarse por alto para la redistribución y la ingeniería social. Si la tecnología de la informática fuese a ser una herramienta para la equidad social y justicia, las figuras fiables del sector de la banca y muchos datos privados tenían que estar accesibles para los cálculos. De ahí que otra larga tradición escandinava debió ser olvidada: aquella del deber del vicario de registrar e informar datos vitales en los bautismos, entierros, matrimonios y migración. La transparencia era una precondición para la ciudadanía; los derechos políticos y sociales dependían de la aceptación de la idea de que ciertos datos no fueran consideraran como privados sino más o menos públicos. Desde el siglo XIX, las listas de impuestos habían estado abiertas al público, para que todos pudieran ir al ayuntamiento de la ciudad y ver por sí mismos quien era el contribuyente más grande o el más pequeño. Aún más, aquellos que no pagaban los impuestos perdieron su voto (hasta 1919 en Noruega y 1937 en Suecia) mientras tuvieran una deuda atrasada. En los 1960, los datos en el ingreso y ahorro tenían que ser transparentes y estar disponibles para las autoridades ser capaces de preparar un sistema de redistribución social basado en la imposición de contribuciones. La justicia y la previsibilidad no eran posibles sin la confianza y el buen desarrollo administrativo y las habilidades tecnológicas.

Una consecuencia más amplia del impuesto basado en el sistema de redistribución, era el campo creciente de bienes comunes que dio a las personas oportunidades más equitativas en la vida; los hospitales, las escuelas, las universidades, las escuelas secundarias, los caminos, las vías férreas, las plantas de electricidad, y después de un tiempo también en Noruega, jardines para infantes conocidos como kindergartens. Las escuelas permanecían públicas. Los programas nacionales para formar maestros aseguraban la calidad de las escuelas.

Las escuelas primarias públicas son consideradas una de las principales causas de igualdad social en Escandinavia, incluso hoy (Moene Capítulo 10). Pero hay diferencias notables entre los países. Suecia y Dinamarca tienen más escuelas privadas que Noruega. En estos países por igual, más padres envían a sus niños a las escuelas privadas por razones sociales o religiosas, o contratan a maestros privados. Hoy solamente el cuatro por ciento en Noruega asiste a las escuelas privadas, contra un 7,6 por ciento en Suecia, un 12 por ciento en Dinamarca y un 13 por ciento en la Unión Europea en su conjunto[6] (Berge y Hyggen 2011).

El estado de bienestar en Escandinavia no ha estado carente de problemas. Por ejemplo, el estado de bienestar empezó como género torcido porque estaba basado en el principio de un sostén masculino de la familia, pagando impuestos por encima de un promedio de vida normal. Tampoco los trabajos de tiempo parcial de las mujeres, ni su trabajo no remunerado en los hogares y granjas les dio ningún derecho en el sistema. Hasta los tiempos recientes, cuando que las mujeres han adoptado hábitos de trabajo masculinos, las generaciones más viejas de mujeres recibieron solamente pensiones básicas aun si ellas hubiesen trabajado toda su vida.

CONCLUSIONES

Los esfuerzos a los que Patrick Heller ha llamado, la formación de formas efectivas de ciudadanía en el nivel local, como un pilar para impulsar adelantos social-demócratas, los cuales han sido probados fuera del contexto más célebre de Kerala, definitivamente resuenan en la historia inicial de Escandinavia, de una gobernanza basada en los ciudadanos y en el bienestar social dentro del contexto de una economía agraria y parroquias, y luego en las municipalidades. Ya a principio del siglo XIX, entonces, las personas ordinarias en Noruega y Suecia tenían la ciudadanía política y una larga historia de implicación con la ley, justicia y acuerdos comunitarios sobre asuntos comunes, aunque no en arenas democráticas en el sentido moderno. La democracia política emergió hacia el fin del siglo XIX y al principio del siglo XX. Por entonces, los partidos liberales se comprometían en las políticas sociales y la introducción de algunas reformas, a menudo con el apoyo de los conservadores. En el proceso de industrialización, sin embargo, las ciudadanías locales y medidas de bienestar social con raíces en la economía agraria eran claramente insuficientes y la nueva legislación liberal proteccionista era solamente para prevenir los efectos más adversos de la industrialización. Las reformas que requirieron una considerable redistribución y los derechos más amplios de ciudadanía, como las pensiones por la edad y después la igualdad de género, no comenzaron a tomar fuerza hasta que los socialdemócratas ganaron influencia (sobre todo de los 1930 en adelante) e hicieron posibles reformas universales y nacionales. Esto incluyó alianzas más amplias con partidos que representaban a la población rural, seguido por los compromisos de clase entre el capital y el trabajo combinando el crecimiento y los derechos del trabajo.

Los fracasos y el egoísmo de la vida burguesa se criticaron severamente y más igualitarismo social y actitudes morales hacia la sociedad, más allá de las relaciones del mercado, se respetaron ampliamente. En alguna magnitud, todos los partidos políticos tenían que responder con una agenda política que ofreciera respuestas a los asuntos levantados por los movimientos populares y la literatura moderna, problemas como aquellos del trabajo infantil, el abuso sexual y la emancipación de las mujeres.

La respuesta socialista era ciertamente más radical, con un enfoque en la redistribución de riqueza y poder. Las crisis económicas de principios del siglo XX tuvieron un gran impacto. Los compromisos de clases hicieron posible ganar las mayorías en el parlamento, para lograr las importantes reformas sociales universales y acuerdos entre el capital y el trabajo, basados en la eficiencia de la producción, en acuerdos colectivos sobre los sueldos y la vida activa. Hay muchos caminos similares entre la historia escandinava y los valores o culturas subyacentes de las reformas sociales en Kerala que levantó la autoestima entre las personas subordinadas y marginalizadas.

*El presente texto constituye el capítulo IV del libro Reinventando el desarrollo social-democrático.

NOTAS

[1] El sistema de hogares de Europa occidental, en contraste por ejemplo con la India, puede ser resumido en términos del matrimonio tardío entre mujeres y hombres quienes antes del matrimonio habían sido a menudo sirvientes en otros hogares; después de casadas, mujeres estaban a cargo de su propia casa, con su marido a la cabeza de la casa.

[2] Algunos resultados de un proyecto Nórdico histórico en las cortes locales de 1500 a 1800 está publicado en Österberg y Sogner (2000).

[3] Cottars fueron los obreros rurales casados que pagaron por sus casas y parcelas de tierra a través de una obligación de trabajar en la tierra de los granjeros, sin un contrato apropiado en su arrendamiento. Una granja grande podría tener diez cottars, una granja pequeña uno. El sistema fue desarrollado en el siglo 18th.

[4] En Inglaterra el Acto de la Compensación de los Obreros se pasó en 1897.

[5] En 1935, la Confederación de sindicatos (LO) y la Asociación de Empleadores Noruegos (NAF) firmó un Acuerdo Principal entre los sindicatos y patrones. Un acuerdo similar se firmó tres años después en Suecia. En Noruega este acuerdo vino en el mismo año en que entró en el poder un sólido gobierno Social Democrático.

[6] En la Unión Europea hay grandes diferencias, con un 56 por ciento en Bélgica.

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Hilde Sandvik 1 Artículo escrito
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