La crisis migratoria cubana después del 17D

Foto: Tomada de Presidencia.go.cr

El 17 de diciembre de 2014 —una fecha ahora conocida como el 17D—, los presidentes Barack Obama y Raúl Castro asombraron al mundo al anunciar que darían pasos para normalizar las relaciones entre Cuba y Estados Unidos. Desde entonces, la política estadounidense hacia Cuba ha evolucionado del aislamiento diplomático y económico a un mayor contacto oficial y apoyo a ciertos rubros de comercio, viajes y remesas de ciudadanos estadounidenses a la Isla.

El 20 de mayo de 2015, el presidente Obama retiró a Cuba de la lista del Departamento de Estado de los países que patrocinan el terrorismo. Cuba y Estados Unidos restablecieron sus relaciones diplomáticas y reabrieron embajadas en sus respectivas capitales el 20 de julio y 14 de agosto de ese año. El 20 de marzo de 2016, Obama se convirtió en el primer presidente estadounidense en funciones en visitar La Habana desde 1928. Periodistas, políticos y académicos se apresuraron a analizar estos extraordinarios sucesos diplomáticos, anticipando una nueva era en las relaciones entre ambos países.

Desafortunadamente, hasta ahora los resultados prácticos del acercamiento entre los dos países han sido lentos, modestos y en general unilaterales. Los logros más sobresalientes de 2015 fueron la restauración del servicio postal directo (suspendido en 1963) y de los vuelos comerciales entre Cuba y Estados Unidos (suspendidos en 1962). En junio de 2016, la cadena estadounidense Starwood comenzó a administrar tres hoteles de La Habana pertenecientes a la empresa estatal cubana Gaviota. Otros avances en las relaciones económicas bilaterales fueron la firma de convenios entre varias empresas estadounidenses de telecomunicaciones (Sprint, Verizon, T-Mobile e IDT) y la Empresa de Telecomunicaciones de Cuba (Etecsa), el monopolio estatal cubano; la aprobación del uso de tarjetas de crédito y de débito emitidas por un banco estadounidense (Stonegate) y otro puertorriqueño (Popular); y la autorización del primer viaje a la Isla de una línea estadounidense de cruceros (Carnival) en varias décadas.

El embargo estadounidense a Cuba aún se mantiene en pie —solo el Congreso de Estados Unidos puede levantarlo—, particularmente la prohibición a los ciudadanos estadounidenses de viajar a Cuba con fines turísticos. No obstante, el gobierno de Obama ha ampliado la autorización de visitar la Isla a doce categorías de contacto “pueblo a pueblo”, entre ellas, los intercambios profesionales, educativos, religiosos, artísticos y deportivos. En 2015, 161 233 ciudadanos estadounidenses viajaron a Cuba, en comparación con los 91 254 del año anterior.

Al mismo tiempo, representantes de alto nivel de ambos gobiernos se han reunido varias veces para tratar asuntos de interés mutuo, desde la migración y el narcotráfico hasta las propiedades confiscadas y los derechos humanos. El gobierno de Estados Unidos ha enmendado extensamente sus sanciones legales contra Cuba, para facilitar el comercio, las comunicaciones, el transporte, las remesas y otras transacciones financieras con la Isla.

En cambio, las respuestas de las autoridades cubanas a las iniciativas estadounidenses han sido muy discretas. El gobierno de Raúl Castro ha dejado claro que no emprenderá cambios internos en su sistema político por presiones externas, al tiempo que diferentes medios informan un recrudecimiento de las políticas de control político dentro del país desde el 17D.

El gobierno cubano ha insistido en cuatro condiciones básicas para normalizar sus relaciones con Estados Unidos: levantar el embargo estadounidense contra Cuba, devolver la base naval estadounidense de Guantánamo, eliminar la Ley de Ajuste Cubano y descontinuar las trasmisiones radiales y televisivas del gobierno estadounidense hacia la Isla (Radio y Televisión Martí). Por su parte, el gobierno de Obama no ha logrado avances en el Congreso sobre el primer tema y se ha negado a negociar sobre los últimos tres.

¿OTRA OLA DEL ÉXODO CUBANO?

Una consecuencia no anticipada del acercamiento entre los dos países ha sido un auge inusitado en el número de cubanos que intentan mudarse a Estados Unidos desde el 17D. Muchos de los migrantes han expresado su temor por la posible supresión de la Ley de Ajuste Cubano, que prácticamente garantiza el ingreso de cualquier cubano a territorio estadounidense sin necesidad de una visa, aplicando la política de “pies secos/pies mojados”. Además, el creciente deseo de emigrar se nutre de condiciones económicas y políticas de larga duración en la Isla, así como de la atracción de las redes familiares trasnacionales en Estados Unidos.

Como resultado, se ha registrado el mayor flujo de inmigrantes cubanos en Estados Unidos desde 2007. Del 1 de octubre de 2015 al 31 de julio de 2016, Estados Unidos admitió a 46 635 cubanos sin visas de inmigrantes por distintos puntos fronterizos, aeropuertos y vía marítima; comparados con los 24 277 del año fiscal 2014 (estas cifras no incluyen a los más de 20 000 cubanos que reciben anualmente visas de inmigrantes de Estados Unidos).

El éxodo de cubanos indocumentados se quintuplicó entre 2011 y 2015 (de 7 821 a 43 159). En 2015, dos terceras partes de los inmigrantes ingresaron a territorio estadounidense por su frontera sur con México, especialmente las ciudades de Laredo y El Paso, Texas. La cantidad de cubanos que entró a Estados Unidos por Texas (29 069) superó los máximos anteriores (16 049 en 2014).

Además, la Guardia Costera de Estados Unidos interceptó a 4 473 cubanos en alta mar en 2015, comparados con 2 111 en 2014. Según la política de “pies secos/pies mojados”, establecida por el expresidente William Clinton en 1995, esos cubanos fueron devueltos a la Isla. Otros miles evadieron la vigilancia oficial en el Estrecho de Florida y se acogieron a la Ley de Ajuste Cubano. Las pruebas indican que, cada vez más, cubanos se van de su país por diferentes medios, legales o clandestinos.

NUEVA RUTA, MISMO DESTINO

A todas luces, la apertura diplomática y comercial iniciada por el gobierno de Obama ha acelerado el flujo migratorio de la Isla. Gran parte del flujo se ha reorientado desde la ruta marítima tradicional por el Estrecho de Florida hacia una nueva ruta aérea y terrestre por Sudamérica y el istmo centroamericano. Entre 2015 y 2016, se agudizó el tránsito de cubanos indocumentados a través de varios países latinoamericanos con destino a Estados Unidos. Este desplazamiento poblacional ha intensificado las actividades de contrabando humano en toda la región.

La crisis migratoria cubana actual comenzó con más de 8 000 migrantes cubanos varados en Costa Rica. Esta situación surgió cuando el gobierno de Costa Rica desmanteló una red trasnacional de traficantes de migrantes indocumentados el 10 de noviembre de 2015. Cinco días después, alegando amenazas a su seguridad y soberanía, el gobierno nicaragüense expulsó a 1 917 cubanos que habían intentado cruzar su frontera.

Luego, países vecinos como Belice y Guatemala se negaron a servir como puntos de tránsito de los migrantes que van a Estados Unidos. Finalmente, Costa Rica dejó de otorgar visas temporales a los cubanos que ingresaban a ese país. A fines de diciembre de 2015, varios gobiernos centroamericanos acordaron que los cubanos detenidos en Costa Rica pudieran viajar por avión hasta El Salvador, de ahí desplazarse por tierra a Guatemala y luego a México, para cruzar la frontera con Estados Unidos. Entre enero y marzo de 2016, 7 802 cubanos se trasladaron desde Costa Rica hasta México.

No obstante, la crisis migratoria cubana se desplazó rápidamente hacia países como Colombia, Ecuador y Panamá. Costa Rica cerró su frontera en abril de 2016, dejando varados a unos 4 000 inmigrantes cubanos en Panamá. Al mes siguiente, el gobierno de Panamá también cerró su frontera con Colombia, organizó vuelos directos a México para 3 161 cubanos y anunció que deportaría a cualquier otro inmigrante que entrara a su territorio sin autorización legal. En julio, Colombia albergaba unos 2 000 inmigrantes cubanos, entre ellos 1 273 censados en la pequeña ciudad de Turbo. A la vez, el gobierno ecuatoriano deportó 121 cubanos en situación irregular en su país.

De este modo, la crisis migratoria cubana se regionalizó y creó una situación de emergencia para varios gobiernos latinoamericanos. En particular, la crisis puso de relieve los desacuerdos entre los países miembros del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) con respecto a convertirse en un “corredor humanitario” para los migrantes cubanos, según propusieron el gobierno de Costa Rica y la Iglesia Católica de Centroamérica. Belice, Guatemala y Nicaragua se han negado a autorizar el tránsito de indocumentados cubanos y de otros países africanos y asiáticos a través de sus territorios.

A fines de noviembre de 2015, los cancilleres centroamericanos no lograron una solución conjunta a la crisis migratoria cubana en la región. Cada gobierno tomaría sus propias medidas unilateralmente. Costa Rica se retiró del SICA en diciembre de ese año, en protesta por la falta de solidaridad de los gobiernos vecinos, aunque seis meses después anunció su reintegración a la organización regional.

EL DESCONTENTO ECUATORIANO Y MEXICANO

En retrospectiva, los antecedentes inmediatos de la actual crisis migratoria cubana pueden trazarse con cierta claridad. Ecuador enmendó su Constitución en septiembre de 2008, estableciendo una política de fronteras abiertas a todos los extranjeros, incluidos los cubanos. Esta decisión convirtió a Ecuador en el único país latinoamericano que no pedía visas a los cubanos. Por su parte, el gobierno de Cuba implantó una reforma migratoria en enero de 2013, que descartó muchas de las restricciones de viaje para sus ciudadanos, especialmente el requisito de una carta de invitación.

Ambas medidas, junto con la búsqueda de una nueva ruta migratoria desde Cuba hacia Estados Unidos, facilitaron el éxodo cubano mediante un largo, complejo y costoso periplo por ocho países latinoamericanos, a saber, Ecuador, Colombia, Panamá, Costa Rica, Nicaragua, El Salvador, Guatemala y México, hasta Estados Unidos.

Según el gobierno ecuatoriano, más de 40 000 cubanos ingresaron a Ecuador desde que se eliminó el requisito de una visa en 2008 hasta que se restableció en 2015. Entre 2012 y 2015, el número de cubanos que atravesaron Panamá hacia Estados Unidos pasó de 1 154 a 21 023. En 2015, la Dirección de Migración de Colombia detuvo a 6 259 cubanos en situación irregular. El mismo año, el gobierno de México informó que más de 13 000 cubanos habían ingresado a ese país con intenciones de proseguir hacia el norte.

A partir del 1 de diciembre de 2015, el gobierno de Ecuador restituyó el requisito de una visa para los cubanos que quisieran viajar a ese país. Esta decisión, que tenía la intención de “desestimular” el flujo migratorio cubano hacia otros países, generó nuevas dificultades para Ecuador. A fines de 2015, quedaban 15 746 cubanos en Ecuador en situación irregular.

En junio de 2016, México rechazó otro “puente aéreo” para los cubanos varados en Ecuador, parecido al organizado para los que se encontraban anteriormente en Costa Rica y Panamá. Centenares de cubanos protestaron la decisión frente a la Embajada de México en Quito y fueron desalojados por la policía ecuatoriana a fines de mes.

TRATO PREFERENCIAL

En el fondo de la crisis migratoria cubana en Centro y Sudamérica está la vigencia de la Ley de Ajuste Cubano en Estados Unidos. Numerosos críticos, tanto en Estados Unidos como en otros países, han reiterado sus denuncias a esta ley como injusta, contraproducente y anacrónica. En particular, la medida privilegia a los cubanos por encima de cualquier otro grupo de inmigrantes por razones eminentemente ideológicas: los cubanos provienen del único régimen comunista en el hemisferio occidental.

Recientemente, varios gobiernos centro y sudamericanos —entre ellos Colombia, Costa Rica y Ecuador— se han hecho eco de tales denuncias y culpan a la política migratoria estadounidense por la crisis migratoria cubana. Dicha crisis pone de manifiesto contradicciones de las leyes y regulaciones migratorias en Estados Unidos, que promueven el ingreso de cubanos indocumentados, mientras penalizan el de otros países latinoamericanos y otras regiones del mundo.

El gobierno de Estados Unidos ha repetido que no planea modificar la Ley de Ajuste Cubano, al menos por el momento. Por su parte, legisladores cubanoamericanos como Marco Rubio y Carlos Curbelo han propuesto eliminar los beneficios económicos de los inmigrantes cubanos, como las ayudas gubernamentales para la educación y el cuidado de salud. En enero de 2015, la Comisión del Condado de Miami-Dade solicitó que la Ley de Ajuste Cubano se limite a los refugiados que huyen de la persecución política en Cuba. Paradójicamente, el gobierno cubano también ha abogado por la derogación de esta medida que califica como “ley asesina”, aduciendo que incita la salida ilegal, desordenada y peligrosa de personas desde Cuba.

En 1966, el Congreso de Estados Unidos aprobó la Ley Pública 89-732, mejor conocida como Ley de Ajuste Cubano, en plena Guerra Fría con la Unión Soviética. La ley estipula que todos los cubanos que llegaron a territorio estadounidense después del triunfo de la Revolución cubana en 1959 —independientemente de sus motivos políticos o económicos— sean admitidos legalmente y, al cabo de un año, que se conviertan en residentes permanentes. La medida se pensó para regularizar la situación legal de unos 165 000 refugiados cubanos que en 1965 se encontraban en Estados Unidos sin residencia permanente, así como para proveer asilo político y desestabilizar al régimen comunista en la Isla.

Con el tiempo, la Ley de Ajuste Cubano alentó la salida subrepticia de personas de la Isla, ya fuera directamente a Estados Unidos o a otros países como España, México y Venezuela. Por décadas, miles de cubanos se han lanzado al mar en pequeñas embarcaciones, cruzando el Estrecho de Florida para llegar a Estados Unidos. Dada la peligrosa e impredecible ruta marítima y las altas probabilidades de ser detenidos y deportados por la Guardia Costera de Estados Unidos, un número cada vez mayor de cubanos ha viajado por avión a Centro o Sudamérica para luego cruzar la frontera terrestre con Estados Unidos.

Por ahora parece improbable que se dé un giro fundamental a la política migratoria de Estados Unidos hacia Cuba, dada la renuencia de la Casa Blanca y del Departamento de Estado. Es igualmente dudoso que el próximo Congreso de Estados Unidos modifique la Ley de Ajuste Cubano. No existe la voluntad política necesaria para retomar una reforma migratoria integral, en la que se insertaría la discusión del caso cubano. Por lo visto, muchos funcionarios públicos estadounidenses temen que el fin del tratamiento privilegiado de los inmigrantes cubanos provoque una estampida humana de la Isla.

Mientras tanto, miles de cubanos de a pie siguen buscando salida a la precaria situación económica y la inercia política en su país. Por mucho tiempo, la emigración ha funcionado como una estrategia de sobrevivencia y válvula de escape para miles de cubanos, especialmente los más jóvenes.

LA CRISIS PERENNE

La crisis migratoria contemporánea debe enmarcarse en un contexto histórico más amplio. La última gran crisis migratoria cubana ocurrió cuando la Guardia Costera de Estados Unidos detuvo a 30 879 cubanos en el estrecho de Florida entre el 13 de agosto y el 13 de septiembre de 1994. Esta cifra representó el mayor grupo de migrantes cubanos en un solo mes desde el éxodo del Mariel en 1980. La consiguiente “crisis de los balseros” dramatizó las crecientes presiones migratorias en Cuba debido al empeoramiento de las condiciones de vida después de la caída del muro de Berlín en 1989 y el colapso de la Unión Soviética en 1991, cuando inició la crisis económica conocida como periodo especial en tiempos de paz en Cuba.

La crisis de los balseros se resolvió (al menos temporalmente) cuando los gobiernos de Cuba y Estados Unidos reanudaron sus acuerdos migratorios en septiembre de 1994 y mayo de 1995. Uno de los puntos principales de esos acuerdos fue la repatriación de los migrantes cubanos rescatados en el mar. Así comenzó la llamada política de “pies secos/pies mojados”.

Actualmente estamos presenciando un creciente éxodo de la Isla, tanto por vías autorizadas por el gobierno estadounidense como por otras. Desde 1995 hasta 2014, se registró la mayor y más prolongada oleada de emigrantes desde el triunfo de la Revolución cubana en 1959 (595 518 cubanos admitidos legalmente en Estados Unidos). Dado el estancamiento de la economía y la falta de reformas políticas significativas en la Isla, es razonable anticipar un flujo continuo de cubanos que intentarán trasladarse a Estados Unidos en los próximos años.

Las proyecciones más moderadas fluctúan entre medio millón y tres cuartos de millón de personas en una década. Por sí solos, la erradicación de la Ley de Ajuste Cubano y el levantamiento del embargo son insuficientes para frenar la emigración masiva hacia Estados Unidos. En cualquier escenario político o económico, es probable que el éxodo cubano continúe y tal vez aumente, debido a la acumulación de presiones insatisfechas para emigrar, el fuerte impulso hacia la reunificación familiar y la incapacidad de las políticas migratorias de Cuba y Estados Unidos de controlar totalmente el flujo de personas entre los dos países.

Se prevé que las carencias materiales en Cuba empeorarán durante la segunda mitad de 2016, a causa de la suspensión de los subsidios venezolanos, particularmente el suministro de petróleo a precios muy favorables, en medio de la profunda crisis económica y política del principal socio comercial de la Isla. Algunos esperan que la eventual eliminación del embargo estadounidense surta un efecto positivo en el comercio exterior de Cuba. Pero aún está por verse si tendrá un impacto inmediato en las condiciones de vida de la mayoría de la población cubana. Incluso, la ampliación de las relaciones económicas entre Cuba y Estados Unidos podría intensificar la propensión a emigrar.

Hacen falta numerosos cambios económicos y políticos para satisfacer las necesidades más apremiantes y las crecientes aspiraciones de los ciudadanos cubanos. Entre otras medidas, Cuba tendría que mantener un ritmo de crecimiento económico sostenido y apreciable en los años venideros para contener su potencial migratorio. Desgraciadamente, los últimos pronósticos de los expertos en la economía cubana son muy cautelosos o francamente pesimistas.

Durante la primera mitad de 2016, la tasa de crecimiento de la economía cubana se redujo al 1 por ciento, una cifra muy modesta comparada con años anteriores. El economista cubano residente en Colombia, Pavel Vidal, ha augurado una caída del 2,9 por ciento del PIB de Cuba para 2017. Ya se han anunciado nuevos recortes de la energía eléctrica y el combustible, así como reducciones en las importaciones, medidas de austeridad que recuerdan los peores años del “periodo especial” de la Isla a principios de la década de 1990. De persistir tales tendencias macroeconómicas y sus repercusiones sociales, el desplazamiento masivo de la población de Cuba hacia Estados Unidos continuará sin tregua. De no mejorar sustancialmente la situación económica y política de la Isla, es previsible “otro Mariel”, una nueva “crisis de balseros” o alguna variante inédita de la crisis migratoria cubana después del 17D.

Nota:

Este es un material original de Foreign Affairs Latinoamerica, volumen, 16 número 4. Cuba Posible lo reproduce con la autorización del autor y de los editores de la publicación.

Sobre los autores
Jorge Duany 4 Artículos escritos
(La Habana, 1957). Doctor en Estudios Latinoamericanos con concentración en la Antropología en la Universidad de California, Berkeley. Máster en Ciencias Sociales de la Universidad de Chicago. Bachiller en Psicología de la Universidad de Columbia...
Cuba Posible 185 Artículos escritos
Cuba Posible es un “Laboratorio de Ideas” que gestiona una relación dinámica entre personas e instituciones, cubanas y extranjeras, con experiencias y cosmovisiones diversas; en algunos casos muy identificadas con las aspiraciones martianas. Si...
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