¿Cómo gobernar las fuerzas de seguridad bajo un régimen democrático? La pregunta suele ser más urgente durante una transición que parte de un régimen autoritario rumbo a un régimen democrático. La respuesta diáfana en muchos casos ha sido, y debe ser, la conducción de los militares por parte de las autoridades civiles. Un instrumento común han sido los ministerios de defensa y la designación de civiles para encabezarlos y ocupar sus puestos clave; a estas instituciones les corresponde regular la doctrina de defensa y de seguridad, establecer los presupuestos correspondientes, y determinar las adquisiciones de equipo bélico, el tamaño adecuado de las fuerzas de seguridad, y las prerrogativas de militares y policías. Los ministros de defensa participan en las relaciones internacionales en asuntos de seguridad, siguiendo las pautas establecidas por el jefe de Estado y su ministro de relaciones exteriores.
En Iberoamérica, con una vieja tradición de golpes militares y de regímenes autoritarios encabezados por presidentes militares, décadas recientes marcan un cambio importante. La última vez que las fuerzas armadas derrocaron a un presidente civil, elegido en elecciones libres y competitivas, para establecer un régimen autoritario encabezado por un presidente militar, ocurrió en Argentina en 1976. (Inclusive la frecuencia de intentos de golpes militares ha decaído notablemente.) Hubo dos excepciones. Golpes militares derrocaron a presidentes en Ecuador (en 2000) y Honduras (en 2009); en ambos casos, las fuerzas armadas impusieron a un presidente civil de su agrado, pero no a un militar. La principal debilidad de las democracias iberoamericanas con relación al control de las fuerzas armadas ha sido, en la mayoría de los casos, no los golpes ni los intentos de golpes, sino la insuficiente atención a diseñar un control eficaz, es decir, cómo trazar desde la supremacía civil y democrática, la doctrina, el presupuesto, y otras políticas clave en el ámbito de defensa y seguridad.
En ese contexto comparativo, México es una excepción en algunos aspectos. El último golpe de Estado ocurrió en 1920. Las rebeliones para derrocar el gobierno, frecuentes aunque carentes de éxito durante los 1920s, cesan desde fines de los 1930s. Desde 1946, todos los presidentes han sido civiles. El reto en México, desde la primera victoria de la oposición en una elección presidencial libre, competitiva, y transparente (en 2000), ha sido cómo establecer la conducción eficaz de los militares por las autoridades civiles, ya en un régimen democrático, es decir, un reto similar a lo evidente en el resto de Iberoamérica, aunque los detalles sean peculiarmente mexicanos.
No hay en México un ministerio de defensa; en Iberoamérica, solamente Guatemala carece también de tal ministerio. A diferencia de otras transiciones democráticas, la mexicana desde 2000 retuvo un legado institucional característico de regímenes autoritarios. La Secretaría de Defensa Nacional (SEDENA), integrada por el Ejército y la Fuerza Aérea, y la Secretaría de Marina (SEMAR), retuvieron su independencia, y han seguido encabezadas, respectivamente, por un general y un almirante, nunca por un civil. La política de Estado con relación a doctrina militar, presupuestos militares, y adquisiciones de material bélico, entre otras, sigue surgiendo de las fuerzas armadas, sujetas a una supervisión leve y remota por parte del presidente y su secretario de hacienda.
Fue decisión del presidente Vicente Fox retener el diseño institucional militar heredado del régimen autoritario, decisión después ratificada por sus sucesores, Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto. Cuando Calderón y Peña Nieto decidieron utilizar a las fuerzas armadas para luchar contra el crimen organizado y violento en el interior del país, se mantuvo un carácter militar, no policial, de las fuerzas militares desplegadas para la seguridad interna, bajo escasa y, a veces, nula supervisión civil. Dado lo sangriento de esta terrible lucha durante esta última docena de años, con decenas de miles de muertos, un control civil y democrático habría sido, y sigue siendo, más apropiado y urgente.
El primero de diciembre de 2018 Andrés Manuel López Obrador (AMLO) fue instalado como presidente de México. Su elección el pasado julio fue libre, transparente, y competitiva, resultando en su victoria decisiva. Por primera vez desde la plena transición democrática mexicana en 2000, el ganador, excedió la mayoría absoluta de los votos; su 53 por ciento de los votos fue más del doble de la proporción recibida por su principal contrincante. La transición presidencial entre julio y diciembre fue ejemplar, brillo de la democracia mexicana. La coalición que respalda a AMLO controla una mayoría plena en la Cámara de Diputados y en el Senado, y su partido, Movimiento de Regeneración Nacional (MORENA), tiene por sí solo mayoría plena en la Cámara. Posee AMLO los instrumentos de gobernabilidad parlamentaria. Por tanto, él, quien por años criticó fuertemente cómo los presidentes de turno y las fuerzas armadas respondían a la crisis de seguridad interna, podría reformar esta institucionalización militarizada.
Desde 2016, las fuerzas armadas impulsaron una Ley de Seguridad Interior para proteger su participación en la seguridad interna, en caso de acusaciones de violaciones de derechos humanos. En contra de la oposición de los diputados de MORENA, se aprobó la ley en diciembre de 2017, pero fue declarada inconstitucional por la Suprema Corte en noviembre de 2018; votaron a favor de invalidar esa ley nueve de los once miembros de la Corte. Abrieron así una oportunidad de modificar este diseño y práctica institucional contrario a la democracia y la Constitución.
Sin embargo, AMLO no ha roto con esta herencia política de instituciones militares que, de hecho, escapan el control civil y democrático. No parece existir un proyecto de ley para establecer una secretaría de defensa, que subordine a SEDENA y SEMAR, determine doctrina, formule presupuestos, y demás tareas apropiadas para el control civil. Su única modificación ha sido saltarse la jerarquía militar para designar el nuevo secretario de SEDENA, que sigue siendo un general; esta modificación, criticada por algunos, establece más claramente la autoridad de un presidente civil sobre las fuerzas armadas, es decir, es un buen, aunque insuficiente, cambio. Las secretarías militares retienen además todas sus prerrogativas anteriores.
Al contrario, en respuesta a la Corte, AMLO y MORENA proponen reformar 13 artículos de la Constitución de la República para crear la Guardia Nacional bajo el mando operativo de la SEDENA y reemplazar (en vez de complementar) a la actual Policía Federal como instrumento del Ejecutivo para la prevención del delito, la promoción de la seguridad pública y la identificación, ubicación, detención y presentación de presuntos criminales. Según AMLO en entrevista con el periódico La Jornada (30 nov 2018): “optar entre inconvenientes. A ver: nos metemos a crear una policía o utilizamos lo que hay. Opté por lo segundo buscando darle un giro al Ejército.” En particular, por lo menos por varios años más, la SEDENA controlará el presupuesto, los nombramientos, los ascensos, la organización interna y el régimen disciplinario de la Guardia Nacional, ajena así a un control civil. Es decir, el Ejército seguiría en las calles en labores policiacas, hecho duramente criticado anteriormente por muchos que han formado parte de la coalición de izquierdas políticas que apoyan a AMLO, pero también por instituciones tales como la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y la Conferencia Episcopal Mexicana.
Embullado con su decisión de utilizar al Ejército en los asuntos internos de la nación, a fines de diciembre de 2018 AMLO ordenó al Ejército y la Marina ocupar 58 instalaciones de Petróleos Mexicanos (PEMEX), incluyendo seis refinerías, para impedir y castigar el robo de combustible. Unos 4.000 soldados y marinos vigilarán las instalaciones de PEMEX por un periodo indefinido, tal como fuerza policial.
México requiere una policía federal eficaz, con labores y entrenamiento propios, bajo un secretario civil, que responda al presidente y rinda cuentas al Congreso. México hace rato que requiere una secretaría de defensa encabezada por civiles y con autoridad para gobernar la política de defensa y de seguridad de la nación. Sin embargo, el nuevo sexenio de AMLO y MORENA se enrumba por los caminos heredados de un sistema político que fue autoritario.
El proceso electoral mexicano en 2018 y el traspaso de los poderes presidenciales representó un triunfo democrático, motivo de satisfacción nacional en México, y merecidamente para Andrés Manuel López Obrador, quien llega a la presidencia con amplio apoyo popular, legitimidad del procedimiento electoral, y gobernabilidad parlamentaria. El periodo intermedio entre los sexenios presidenciales demostró también cómo construir una política de Estado mediante la utilización de instrumentos que brinda la democracia.
Es, por tanto, lamentable que el nuevo Presidente haya decidido retener los sesgos autoritarios que impiden el control institucional, civil y democrático, sobre las fuerzas de seguridad, prolongar la presencia del ejército en las calles en sustitución de la policía, y extender el uso presidencial del Ejército y la Marina para fungir de guardias en las instalaciones de la industria petrolera. La democracia mexicana, ahora en manos de AMLO y MORENA, exige mejores resultados que garanticen la seguridad ciudadana bajo la Constitución y sus procedimientos democráticos y civiles.
Nota:
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