La Ley de viviendas: apuntes para un cambio





Yo soy un “clásico operario” del Derecho y, en virtud de ello, espero me excusen cualquier ingenuidad que pueda cometer. Mi trabajo durante 27 años ha sido aplicar en la práctica todo el complejo andamiaje legal que genera el tema habitacional y les puedo decir, que no es lo mismo teorizar sobre ese complejo problema que experimentar cómo la familia cubana materializa los derechos sobre la propiedad −aunque civilmente reconocidos, son administrativamente controlados la mayor parte del tiempo.

Cuando Julito –como cariñosamente llamamos al Dr. Fernández Estrada−, me sugirió intercambiar sobre el tema de la Vivienda en los tiempos que corren, me puse a pensar si realmente se ha actualizado la legislación inmobiliaria, y qué más podría hacerse para cambiarla, sobre qué bases.

Voy a evitar comentar técnicamente incisos, artículos y leyes; tampoco mencionaré cifras que nos puedan conducir a una levitación analítica, pues me parece esencial mencionar lo que a mi juicio constituye la idea polar de un posible cambio: la total liberación de los mecanismos de control que subyacen en los textos legales y los resortes que los garantizan.
Si en este coloquio negáramos la explosión de sensibilidad humana que significaron los primeros años de la Revolución cubana, estaríamos faltando a la verdad, y la falta de honestidad no es precisamente, para los cristianos y para los que no lo somos, una virtud. Los primeros años fueron en realidad intensos y románticos. La política social de la vivienda no estuvo excluida de esa vorágine.

Sin embargo, hay algo que para mí queda muy claro: desde las primeras leyes sobre vivienda hasta las actuales, el Estado cubano ha demostrado una irreprimible tendencia a controlar  en todas las esferas este tema tan sensible. Muestra de ello es que en lugar de franquear la posibilidad de solventar los conflictos legales sobre la materia directamente ante los tribunales, creó oficinas o direcciones administrativas subordinadas al Gobierno central o municipal, para impartir justicia administrativa previa.

En esas dependencias “presuntamente” imparciales se dirimen conflictos en los que el Estado en ocasiones es parte, en otras juez, e indefectiblemente controlador, supervisor y proveedor.

La voluntad del Estado en materia inmobiliaria se ha movido con el tiempo y las circunstancias. Inicialmente, el anhelo era enfrentar el problema habitacional fortaleciendo el fondo estatal mediante expropiaciones o confiscaciones, después, sin abandonar las medidas punitivas,  se trazó como objetivo resolver el problema con planes masivos de construcciones –que dieron origen a cierta meritocracia constructiva−  acompañados de los traspasos al fondo estatal de viviendas por distintas vías previstas en la ley. Finalmente, con la decadencia de los planes constructivos, el Decreto Ley No. 322-14 ha flexibilizado en alguna medida este insoslayable servicio público.

Comparto con algún escepticismo el optimismo de aquellos que piensan que los recientes Decretos Leyes 288-11 y 322-14 han producido cambios, solo porque en el primero se han liberado algunos mecanismos de control sobre las compraventas, donaciones y permutas y porque el segundo haya flexibilizado en algo la visión sobre los procesos de construcción, conservación, rehabilitación y modificación de viviendas por esfuerzo propio.

En mi opinión, pese a una aparente liberación de los mecanismos, el control estatal sobre el tema inmobiliario continúa. En más de un artículo de la ley se utiliza de forma exagerada, y a veces, injustificada, el derecho de tanteo a favor del Estado. La pérdida de viviendas se produce por cualquiera de las normas que preexisten como sanción administrativa accesoria o principal, entre las cuales permanece el tristemente célebre Decreto No. 149 -conocido como decreto “maceta”-, que no ha sido derogado, aunque sí lo fue la leonina Disposición Especial Séptima de la ley especial en materia de viviendas, por medio de la cual se confiscaban viviendas para el fondo estatal, solo por “presumir” de la existencia de los negocios jurídicos ahora autorizados libremente.

La presencia de controles administrativos y derechos de adquisición preferente, injustificados en la construcción por esfuerzo propio de la población, el traspaso de solares entre particulares y las cesiones de azotea –por ejemplificar algunas–, limita y desestimula las iniciativas particulares y frena la incidencia que pueden tener en la solución del problema habitacional los nuevos actores económicos de la sociedad cubana (trabajadores por cuenta propia, cooperativas constructivas, etc.)  

En este nuevo escenario se han incluido en el texto acciones por parte del Estado, en cuanto a conceder créditos y subsidios a la población en general y a los sectores más vulnerables de la sociedad para la reparación y edificación de viviendas por esfuerzo propio. Los créditos en especial, son otorgados siempre y cuando el deudor pueda ofrecer al Banco en garantía un bien mueble −autos, joyas etc.− o inmueble, dígase terrenos y viviendas de veraneo.

¿A quién puede beneficiar la concesión de créditos?, ¿cuántos trabajadores simples tienen la propiedad de una vivienda de veraneo, joyas o un auto?  

Hay ciudadanos que en los duros años de las prohibiciones acumularon, al margen de la ley, recursos económicos y financieros que hoy les permiten intervenir en el mercado inmobiliario y adquirir viviendas que otros, trabajando toda la vida, no pueden. Si hablo de la marginalidad incluyo también a quienes, utilizando sus relaciones, resortes e influencias con el Estado, acumularon iguales o superiores recursos y ahora compran confortables viviendas de personas emigrantes o no, y hasta las ponen a producir comercialmente. Ha ocurrido una metamorfosis: los marginales de ayer son los empresarios y propietarios de hoy.

También puede resultar ilusorio que la posibilidad de disponer libremente de la propiedad de las viviendas representa un cambio. Es solo un alivio.

Este  retorno a la cordura civil llega después de 33 años de prohibiciones, en un país en el que los sueldos han aumentado muy discretamente y donde las mismas limitaciones de disponer –no solo de las viviendas– han impedido que la inmensa mayoría de la población haya podido acumular un patrimonio que le permita adquirir por compraventa una vivienda aunque el precio fuere muy conveniente.

Queramos o no, los extranjeros están adquiriendo, a través de cubanos, la propiedad de inmuebles en el territorio nacional, lo que obviamente presume  el Estado. Ello no debe significar un problema, pues los bienes inmuebles situados en Cuba se rigen por el principio civil de “lex res sitae”. Sin embargo, la ley de viviendas no incluye a los extranjeros en el ámbito de su aplicación. Entonces, ¿a quién beneficia realmente el Decreto Ley 288-11?

Todavía en Cuba el abandono del territorio nacional modifica el status jurídico de las personas. Si bien se ha flexibilizado la ley migratoria, al rebasar 24 meses sin prorrogar su estancia, la vivienda del emigrante es confiscada. Aunque se  reparó la injusticia de vendérsela al que permanece en el territorio nacional y se amplió considerablemente el grupo de personas con derecho a la transferencia de la propiedad, hay que subir el escalón y lograr que un titular pueda salir y entrar libremente al territorio nacional sin que sus bienes y derechos –entre ellos su vivienda− sean confiscados.

No se puede aspirar a resolver el problema habitacional reasignando viviendas, sino creando verdaderos espacios legales, sin trabas y controles que propicien el auge de la construcción individual en áreas de terrenos, hoy congeladas o subutilizadas.

La Ley de la vivienda es un conglomerado de funciones que tienen que ver con la construcción de viviendas, la migración, las finanzas, los bancos, los registros, las notarías, la administración pública, la actividad de los Gobiernos, la transferencia de la propiedad, el desenvolvimiento empresarial y otras; las cuales deben regresar definitivamente a los organismos de donde proceden y eliminar una ley que por más remiendos que se le hagan, no refleja la realidad inmobiliaria actual de la sociedad cubana y solo cumple el objetivo de mantener el control del Estado.

Tenemos una Ley de vivienda disfuncional. Es una ley hecha para un proyecto social igualitario, que en la Cuba actual ya no funciona porque existen diferencias económicas en la sociedad que se ha estratificado. Por un lado, la ley pretende conservar la tutela de los principios sociales e igualitarios que la inspiraron, y por otro, legitima la existencia de un mercado de compraventa donde la mayoría de los compradores no son los trabajadores con sus exiguos recursos.

Quisiera dejar claro que en modo alguno soy partidario de solucionar el problema prohibiendo o retornando al pasado, pero, hay que diseñar una nueva ley que refleje nuestras realidades y que realmente libere los controles innecesarios y rescate –con sus reglas−, instituciones como la hipoteca de la vivienda de ocupación permanente para lograr poner a los más vulnerables en igualdad de condiciones con los otros.

Tampoco soy partidario de una desregulación a ultranza, pues la participación del Estado siempre, de alguna forma, es necesaria para hacer respetar las reglas del juego, pero que sea precisamente eso, un árbitro, no un jugador.


Sobre los autores
Regino Antonio Gayoso Rosabal 5 Artículos escritos
(La Habana, 1959). Licenciado en Derecho por la Universidad de La Habana. Se ha desempeñado como Fiscal Militar y abogado del Sistema de la Vivienda. Ha sido Asesor Jurídico del Ministerio del Transporte, especialista de la Dirección de los Regi...
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