La reintegración económica de Cuba: ¿debemos unirnos a las instituciones financieras internacionales?


La reforma cubana tomó impulso luego del VI Congreso del Partido Comunista de Cuba (PCC), celebrado en abril de 2011, momento en el que se presentaron los Lineamientos de la política económica para los próximos cinco años. Este período finaliza, por tanto, en abril de 2016, momento en el cual el VII Congreso del Partido Comunista establecerá la siguiente etapa de la agenda de la reforma cubana, y donde se espera que se profundicen los cambios en curso. 

A pesar de las reformas introducidas, el crecimiento económico cubano ha sido muy bajo. Entre 2008 y 2013, el crecimiento anual promedio del PIB alcanzó solo el 2,8 por ciento. Aunque este dato se acerca al promedio de América Latina y el Caribe, se ubica alrededor de la mitad de la expectativa que albergaba el gobierno cubano (5,1 por ciento). El crecimiento en los sectores agrícola e industrial ha quedado por debajo de lo esperado, con tasas promedio anuales de solo 0,6 por ciento y 2,5 por ciento, respectivamente; mientras que el consumo privado de los hogares registró solamente un crecimiento de 2,6 por ciento, muy por debajo de lo necesario para impactar significativamente el nivel de vida de la familia cubana.

La incapacidad para generar suficientes inversiones ha sido un problema fundamental del modelo económico. La tasa de inversión se ha estancado en alrededor del 10 por ciento del PIB durante las últimas dos décadas: solo la mitad del promedio regional y menos de un cuarto de la tasa de China.

El gobierno ha reconocido que necesita más inversión extranjera. En 2014, con la esperanza de atraer unos $8 mil millones de dólares en capitales internacionales, se introdujo una nueva Ley de Inversión directa extranjera, se inauguró la “Zona Especial de Desarrollo” en el puerto del Mariel y se presentó un portafolio con diferentes propuestas para recibir inversiones foráneas. Aunque las propuestas planteadas aún deben materializarse, es evidente el creciente interés de empresas extranjeras por tales oportunidades. El factor que ha desencadenado esta renovada atención es claramente el acercamiento con Estados Unidos.

Ahora que ha crecido el interés por Cuba de los inversores extranjeros y de la comunidad internacional, parece ser un buen momento para retomar el debate sobre la reinserción de Cuba en la economía mundial. En este sentido, un paso crítico es recuperar el acceso a las instituciones financieras internacionales (IFI), especialmente con el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF).
 
Un argumento que muchas veces se saca a relucir en contra de la entrada a las IFI es una supuesta pérdida de soberanía en el manejo de las políticas económicas y las reformas y ajustes que exige el FMI como condicionalidad a los créditos que otorga. En este caso, debe tomarse en cuenta que los economistas del FMI puedan hacer estudios y recomendar reformas, pero la decisión de ejecutar las políticas es siempre de los gobiernos. En el único caso que el país tiene una mayor obligación para aplicar las recomendaciones del Fondo es cuando este ha caído en una crisis financiera o de balanza de pagos y pide un préstamo para reconstituir sus reservas internacionales, estabilizar su moneda y sostener su sistema de pagos. Pero son muchos otros los canales de colaboración, financiamientos y beneficios que tendría la economía cubana en caso de optar por su entrada en las IFI. 

La membresía a las IFI abriría la posibilidad de acceder a los créditos y asistencia del Grupo del Banco Mundial, el BID y la CAF enfocados en el desarrollo económico y social, la lucha contra la pobreza, la gestión del cambio climático, el desarrollo de la energía renovable, la transferencia de conocimiento mundial, el desarrollo de la pequeña y mediana empresa, entre otros. Los empresarios y formuladores de las políticas tendrían un mayor acceso a los referentes de las mejores prácticas internacionales y a asistencia técnica y capacitación.

Las IFI ciertamente podrían contribuir a impulsar las inversiones extranjeras y la tasa de formación de capital. Los préstamos de las IFI permitirían que Cuba lleve a cabo las mejoras que requiere su deteriorada infraestructura, al mismo tiempo que reducirían la percepción de riesgo de hacer negocios con nuestro país. Representaría un voto de confianza internacional en la economía cubana. Esto influiría en las actitudes de los mercados financieros globales hacia Cuba. Reduciría la percepción de riesgo país, apoyaría una mayor inserción internacional e integración a las cadenas globales de valor. Llevaría a una reducción de las tasas de interés que paga Cuba por el financiamiento internacional, lo que relajaría las restricciones de balanza de pagos y, de esta manera, favorecería un mayor crecimiento económico.  

Las reformas pendientes

Dos áreas de la economía concentrarán los esfuerzos transformadores del gobierno cubano en los próximos años: la reforma de las empresas estatales y la unificación de las monedas. Si bien el acceso a las IFI no garantiza el éxito de estas reformas, sin duda sería de gran ayuda. 

Las empresas estatales, las cuales continúan teniendo el monopolio sobre la mayoría de los sectores de la economía, han estado experimentando cambios con la implementación de nuevas normativas y procedimientos. Sin embargo, los progresos en la descentralización, reorganización y reestructuración han sido muy leves. Las deficiencias tecnológicas y la baja productividad de la empresa estatal continúan mellando el crecimiento. A través de las IFI, Cuba podría tener acceso a investigaciones y estudios de una amplia gama de experiencias de reformas de empresas estatales. 

El sistema de doble moneda sigue siendo una enorme carga para la economía cubana. Afecta la asignación de recursos, impacta negativamente en la gestión empresarial y aumenta los costos de transacción y los riesgos financieros de la economía. La unificación de la moneda se ha pospuesto infinidad de veces, lo cual mantiene la incertidumbre sobre el valor futuro del tipo de cambio e incrementa el riesgo para los inversionistas extranjeros. No obstante, una vez más el “día cero” para la reforma monetaria parece inminente. La asesoría de las IFI podría ser particularmente importante en la construcción de un nuevo régimen monetario y cambiario que promueva la estabilidad financiera y contribuya al crecimiento económico. Las IFI están bien equipadas para apoyar dicho proceso.

La experiencia vietnamita

En este tema nuevamente la experiencia vietnamita puede funcionar como referente. Vietnam ya venía reformando su modelo económico cuando se reincorporó a las instituciones financieras internacionales. El proceso conocido como Doi Moi se inició en la década de 1980, incluso antes del colapso soviético. En ese momento, el embargo estadounidense seguía vigente. En 1993, siete años después del inicio de la reforma, la política de Estados Unidos comenzó a cambiar y Vietnam pudo renegociar una deuda pendiente con el FMI y empezó a recibir nuevos préstamos desde esta institución. En 1994, se incorporó al Banco Mundial y Estados Unidos levantó las sanciones. 

Desde 1994, Vietnam se ha beneficiado de los préstamos del FMI y del Banco Mundial. La apertura económica internacional se amplió, el país progresó en la industrialización y el crecimiento se aceleró. El crecimiento promedio anual del PIB subió por encima del 7 por ciento, el intercambio comercial saltó de 56 por ciento a más del 100 por ciento del PIB, y los flujos de inversión extranjera directa anual escalaron de $780 millones de dólares a $1,6 mil millones de dólares anuales. El consumo duplicó su tasa de crecimiento.

Para Vietnam, la cooperación con las IFI ayudó a aliviar su balanza de pagos y a fomentar su acceso a los mercados internacionales de capital y la integración global. Las exportaciones y el financiamiento internacional desempeñaron un papel importante en la mejora económica. Estos cambios, según estimaciones econométricas, añadieron un 2 por ciento a la tasa de crecimiento anual del PIB vietnamita.

¿Es posible la membresía cubana?

Cuba se retiró de la membresía en el Banco Mundial en 1960 y del FMI en 1964. Nunca fue miembro del BID, que se fundó en 1959, el año en que triunfó la Revolución cubana. Hoy, 188 de los 196 países del mundo son miembros del FMI y del Banco Mundial. Todas las naciones soberanas de América Latina y el Caribe son miembros del FMI, excepto Cuba. A continuación mostramos tres variantes que pudieran emplearse para el regreso de Cuba a las IFI. 

La primera es el establecimiento de un proceso gradual de acercamiento entre las IFI y Cuba, sin fecha establecida para una eventual membresía. Comenzaría con conversaciones preliminares exploratorias, luego pasaría a soporte técnico y capacitación y continuaría con un proceso de construcción de confianza hasta que la membresía se convierta en el siguiente paso. Hay precedentes de esto, ya que otros países han llevado a cabo discusiones prolongadas antes de convertirse en miembros, y Cuba también ha tenido conversaciones extraoficiales con funcionarios de las IFI anteriormente. 

La segunda variante es que el gobierno cubano solicite formalmente la membresía en el FMI (lo que posteriormente abriría el camino para una membresía en el Banco Mundial) y/o se reincorpore a la OEA y al sistema interamericano (requisito para ser miembro del BID). Cuba ya ha sido invitada a reincorporarse a la OEA, pero hasta este momento se ha negado. Para el FMI, sería necesario el aval de un país miembro existente, y este país serviría como su tutor durante todo el período de aplicación. Brasil, una potencia regional y socio comercial de Cuba, podría desempeñar esta función. 

El problema con este enfoque es que se enfrentaría, de forma directa, con los obstáculos creados por las sanciones de Estados Unidos en contra de Cuba. Sin embargo, al examinar las disposiciones de las normas de Estados Unidos, estos obstáculos no son tan infranqueables como parecen. La Ley para la Libertad y la Solidaridad Democrática Cubana de 1996 (conocida como la ley Helms-Burton) parecería ser la mayor dificultad. Dicha ley no solo exige que los representantes estadounidenses en estas instituciones voten contra la membresía cubana, sino que también instruye a Estados Unidos a retirar los fondos de cualquier IFI que otorgue asistencia a Cuba (la retención sería igual al importe de la asistencia). Estados Unidos, técnicamente, no puede bloquear la membresía cubana al FMI, Banco Mundial o BID, ya que dichas decisiones requieren una mayoría de votos, y Estados Unidos no tiene suficientes acciones de voto para hacerlo. Sin embargo, el hecho de que la legislación estadounidense exija algún tipo de retención de fondos, tendría que resolverse.

La tercera opción para facilitar la adhesión a las IFI es que el presidente Obama emplee su derecho constitucional a definir las directrices de la política exterior de Estados Unidos y haga una declaración pública en la cual establezca que su país no se opone a la membresía de Cuba en las IFI. Esto sería similar a la función de apoyo que cumplió el presidente George H.W. Bush en 1991 y 1992 con respecto al compromiso y la membresía en el FMI de Rusia y otros países de la ex Unión Soviética. 

Tal movimiento encontraría objeciones y retos de los partidarios de las sanciones de Estados Unidos contra Cuba, pero deberán enfrentarse a los argumentos que tiene el Presidente para promover una política diferente. Todas las leyes que instan a los representantes estadounidenses a votar contra la membresía cubana, permitirían una excepción para cuando el Presidente declare que se toma una decisión “por razones de interés nacional”. 

Estos tres enfoques no son excluyentes y podrían adoptarse en secuencia o en paralelo. Si se supone el interés de ambos países, el mejor curso de acción puede determinarse mediante negociaciones bilaterales, para las cuales se podría invitar a los representantes de las IFI a que participen. El enfoque menos arriesgado sería el primero, que permite a los gobiernos de Cuba y Estados Unidos determinar cuánto progreso tendría que hacerse antes de realizar los movimientos más públicos implícitos en el segundo y tercer enfoque. Si ambas partes aceptan que tienen interés en la membresía de Cuba en las IFI, parecerían existir muy pocos obstáculos para avanzar de manera conjunta y ganar confianza. 
 
Retos para el gobierno cubano

Cuba tiene mucho que ganar con un retorno a las IFI. Las señales de cambio que emanan de la reforma cubana indican que existen condiciones políticas para que tal decisión sea posible. Durante décadas los líderes cubanos demonizaron a estas instituciones, sin embargo, la retórica reciente más bien las ha ignorado. Aunque las reservas y las críticas continúan, los líderes del país ya no se muestran tan hostiles a las instituciones financieras multilaterales. Pero más importante que todo, tal decisión sería consistente con los esfuerzos de Cuba para mejorar su posición en los mercados internacionales. 

Una adaptación importante que Cuba tendría que hacer, si llegara a contemplar la plena membresía a las IFI, es la preparación de datos financieros internacionalmente comparables. Por el momento, el Banco Central cubano no publica una información suficiente para evaluar la posición de inversión internacional y la estabilidad macroeconómica. La serie de datos que estarían faltando de las fuentes oficiales son:

Niveles de reservas internacionales;
Balance del Banco Central;
Agregados monetarios para todas las monedas;
Una mayor desagregación de la cuentas corriente y financiera de la balanza de pagos;
Datos completos sobre el índice de precios en ambas monedas;
Activos y pasivos del sistema financiero; y 
Detalles de la composición de la deuda externa e interna.

Una mayor desagregación, transparencia y puntualidad de los datos serviría además al propósito de reducir los riesgos para inversionistas, prestamistas y todos aquellos que comercian con Cuba. A su vez, ello ayudaría a las autoridades cubanas a lograr su objetivo de atraer a los inversionistas extranjeros mediante un esquema competitivo y reglas de juego equitativas, alejándose de los métodos anteriores discrecionales que promovieron la corrupción. Normas más estrictas de rendición de cuentas ayudarán a mejorar el acceso al financiamiento internacional y representan un elemento clave de la competitividad a largo plazo de la economía.

Cuba se encuentra en un momento de significativas transformaciones económicas. Las nuevas aperturas en las políticas estadounidenses (y que pueden continuar desde el Congreso) están reformulando tanto la relación bilateral como la inserción internacional de Cuba. El aislamiento es cada vez más una política del pasado; Cuba, Estados Unidos y las instituciones financieras internacionales deben adaptarse a esta realidad. Para lograrlo, cada uno debe repensar las envejecidas políticas que han perdurado por décadas. En el nuevo escenario, unirse a las IFI es un paso crítico en el proceso de largo plazo hacia una reintegración económica plena.


* El presente texto para Cuba Posible constituye un resumen de un estudio mayor realizado por Scott Brown y por mí para el Centro Adrienne Arsht para América Latina, del Atlantic Council. El estudio completo puede encontrarse en español o en inglés en el siguiente link: 

http://www.atlanticcouncil.org/publications/reports/cuba-s-economic-reintegration-begin-with-the-international-financial-institutions


Sobre los autores
Pavel Vidal Alejandro 13 Artículos escritos
Profesor Asociado del Departamento de Economía de la Pontificia Universidad Javeriana Cali. Doctor en Ciencias Económicas de la Universidad de La Habana. Ha sido investigador invitado en la Universidad de Columbia, Universidad de Harvard, Universid...
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