Caracterizar la dinámica de los servicios públicos cubanos implica vincular varias aristas de una actividad mutante y heterogénea de la administración que no ha sido, entre nosotros, totalmente conceptualizada, clasificada, definida y mucho menos modernizada. La Administración Pública de un Estado –no importa su orientación ideológica o sistema sociopolítico? está comprometida en satisfacer las necesidades de sus ciudadanos.
Cada necesidad es satisfecha con un servicio determinado y cada Estado establece cómo prestarlo. La forma en que se prestan los servicios públicos caracteriza el tipo de Estado y el sistema político. Con independencia de que los servicios públicos se adecuan a las condiciones económicas y sociopolíticas que varían de un país a otro, la naturaleza conceptual es la misma, aunque se presten con mayor o menor grado de eficiencia o modernidad.
En Cuba, producto de las sucesivas aplicaciones de leyes expropiatorias y nacionalizadoras, los grandes bancos, negocios empresariales, inmobiliarios, fabriles, y agrícolas, fueron transferidos al patrimonio estatal. La inmensa mayoría de los pequeños negocios mediante los cuales se prestaban una gran cantidad de servicios a la población, también pasaron al fondo del Estado durante la Ofensiva Revolucionaria de 1968.
Luego, los servicios en Cuba tienen como soporte la propiedad estatal socialista de todo el pueblo, consagrada en el artículo 15 en relación al artículo 17 de la Constitución de la República, la que solo puede ser cedida a particulares bajo determinados presupuestos de utilidad pública o necesidad social.
Ya en fecha tan lejana como en el año 1921, Lenin había advertido, en sus escritos de la Nueva Política Económica (NEP), el error de pasar al fondo del Estado la pequeña propiedad burguesa, que debió ser restituida para paliar el estancamiento de la economía y los servicios, producto del desgaste de varios años de guerra. También un año antes, en 1920, en su Informe al Consejo de Comisarios del Pueblo, hizo referencia a las ventajas del cooperativismo para reactivar la industria, los servicios y la agricultura. Estas medidas vigorizaron la economía y, sobre todo, la producción y los servicios. Es necesario aprender las lecciones positivas de la historia, en ambos sentidos.
Ahora que está de moda en los escenarios económicos de América Latina debatir sobre el papel del Estado, la Nueva Economía Política aplicada en Rusia entre los años 1921 y 1928 puede ser la idea polar que guíe las conceptualizaciones sobre este tema.
Por ser aquel un período muy convulso, no existen datos económicos muy exactos de los beneficios de la adopción de una política como la NEP, pero sí se sabe que esa estrategia, al desactivar el monopolio del Estado sobre muchas actividades que podían ser emprendidas por particulares, regresó el país a los niveles económicos anteriores a la guerra. El cooperativismo que existía reducidamente fue ampliado a toda la sociedad y los obreros en igualdad de posibilidades que los pequeños propietarios tuvieron acceso a la materialización de pequeños negocios de servicios, en el entendido de que cualquier acumulación de riquezas que provenga del trabajo no puede ser ilegítima.
Se restablecieron nuevos mecanismos económicos como el impuesto. Estos sustituyeron la habitual requisa de productos y, a su vez, permitieron la apropiación legal del excedente, fundamentalmente en la agricultura. Fue de esta manera porque Rusia era, en aquel entonces, un país eminentemente rural. Este impuesto comenzó a tributarse en metálico.
Todo esto tuvo un efecto beneficioso innegable, y le granjeó al poder soviético muchos admiradores. Sin embargo, tuvo muchos detractores, pues estas políticas provocaron una insoportable alza de los precios de las ventas en los servicios y fortalecieron la especulación. No obstante, soy un partidario decidido del cooperativismo, aunque ello implique –ya existe– la aparición de un sector poblacional más solvente que reúna un patrimonio mayor a partir de su trabajo.
Existen países en América Latina donde el cooperativismo ha demostrado su eficacia en los servicios, por ejemplo: en Argentina los servicios de electricidad, agua potable, gas, telecomunicaciones, algunos servicios de salud, construcción de viviendas y otros, son proporcionados por casi 2 mil 117 cooperativas que representan una fuerza fundamental en la prestación de servicios, y otro tanto ocurre en la agricultura.
En mi opinión, uno de los grandes obstáculos para una prestación eficiente de servicios públicos en Cuba es que, a pesar de que se pueden clasificar en servicios esenciales y no esenciales, esta diferencia para la administración cubana es solo formal. Para el Estado cubano, la mayoría de los servicios públicos que se brindan a la población son esenciales, lo que le da un fuerte matiz político al tema.
En la administración cubana ha existido la tendencia a identificar el servicio público como una responsabilidad exclusivamente estatal, lo cual ha engendrado una concentración de esta actividad en manos del Estado, que desea enviar una imagen positiva de preocupación constante por las necesidades del pueblo. Sin embargo, esta concentración del servicio hace ineficiente su prestación y envía el mensaje contrario: una imagen negativa de la gestión del Estado.
En tanto, opino que el papel rector del Estado debe consistir en fijar los parámetros generales de la prestación, la regulación de las condiciones técnicas, económicas y de calidad. Esto no tiene que implicar, necesariamente, la prestación exclusiva por la administración estatal de todos los servicios, sino ocupar un nuevo desempeño en medio de una multiplicidad de vías válidas.
Por otro lado, también ha existido la tendencia a diseñar políticas homogéneas para todos los servicios; cuando en realidad, cada servicio debe tener sus propias características y su propio marco regulatorio. Por ello, resulta imposible mantener un diseño y control universal de los mismos.
En tal sentido, desde que comenzó el proceso de actualización del modelo económico cubano, y aun desde antes, el monopolio estatal sobre los servicios ha ido cediendo paulatinamente. La concesión administrativa se ha convertido en la modalidad más conveniente para mover la prestación de un servicio a manos de concesionarios particulares, sin perjuicio y renuncia de la responsabilidad directa del Estado en dicho servicio.
Estos hechos demuestran que el gobierno del país está convencido de que ese camino es inevitable. Sin embargo, actúa con extrema prudencia debido, en primer término, al riesgo que puede significar perder bruscamente el control de una actividad tan sensible para la población, acostumbrada durante años a la tutela estatal. En segundo término, porque aún en el escenario económico del país no se han creado las condiciones para una desconcentración masiva de servicios, aunque estos sean no esenciales. Del mismo modo, todavía no se han tomado medidas tan importantes como la unificación monetaria y la aparición de los mercados mayoristas, que serían facilitadores importantes de los mecanismos del servicio.
La concesión administrativa resulta una modalidad flexible, lo mismo para concesionarios extranjeros que para trasladar un servicio a manos de entes particulares nacionales o personas jurídicas individuales, que pueden prestarlo en cooperación con el propio Estado. A fin de cuentas, conceder no es privatizar y el Estado sigue manteniendo una responsabilidad y un control directo sobre los servicios que se prestan a través de las palancas económicas, tributarias y crediticias.
Bajo el esquema estatal de la prestación de servicios públicos se garantizaron, en gran medida, la igualdad y el acceso a estos. No obstante, con el tiempo, estas garantías se han deteriorado, pues han fallado la regularidad, la calidad, la continuidad y la progresividad. Esto ha ocurrido, en gran medida, porque nuestros funcionarios administrativos encargados del servicio, durante años, han actuado como dueños privados de la propiedad estatal; es hora de responsabilizarlos por esa actitud, estableciendo las reglas del juego.
Ellos han vulnerado los derechos de los consumidores, y han violado impunemente los parámetros de calidad, sin que sobre ellos se haya ejercido un control efectivo; y lo han hecho, convencidos de que no hay un servicio alternativo: son solo ellos. Se necesita la aprobación y promulgación de una Ley de Protección a los consumidores, que contenga fuertes sanciones para los excesos y la desidia de estos servidores públicos.
En cuanto a esto, debe cobrar relevancia, además, un elemento soslayado o débilmente instrumentado en nuestro país: el control popular de los servicios públicos. Para diseñar una estructura de control popular, los gobiernos y las administraciones deberían estar obligados a desarrollar el funcionamiento de los servicios públicos. En la misma proporción, los ciudadanos, que son los usuarios destinatarios de los mismos, deberían poder asociarse en organizaciones de defensa a los consumidores, que les permitan reclamar de manera organizada desde la institucionalidad y desde fuera de ella.
Se impone, entonces, una revisión de los postulados constitucionales relativos al servicio público y la promulgación de una Ley de la Administración Pública que: 1. Identifique normativamente los servicios públicos esenciales. 2. Regule jurídicamente la eficacia de su funcionamiento. 3. Determine la utilidad pública de cada uno de los servicios. 4. Clasifique legalmente cuáles deben ser considerados esenciales y en régimen de monopolio estatal, estableciendo las garantías de su efectiva prestación y control.
Cuba se abre al mundo y el mundo se está abriendo a Cuba, y ello nos obliga a una nueva reclasificación de los servicios públicos. La reclasificación de los servicios es una necesidad conceptual y práctica de este momento, que nos debe conducir a determinar cuáles serían los servicios básicos, y cuáles de estos deberían permanecer en monopolios estatales y cuáles no; cuáles deberían ser gratuitos o subvencionados; y cuáles deberían ser entregados a concesionarios privados, nacionales o extranjeros.
Está claro que existen servicios básicos directamente vinculados con la vida y las necesidades primarias del ser humano; son los casos del abasto de agua corriente, del suministro de energía eléctrica, del gas, de servicios de transporte, de viviendas, de salud y otros muy esenciales. Asociados a estos, hay otros como los servicios postales, educacionales, comunales, ambientales, de construcción de carreteras, legales, de seguridad ciudadana, cultura y deportes, que si bien no son de primera necesidad, se derivan y están en estrecha relación con los anteriores. Por otra parte, la modernidad y la imparable revolución científico-técnica han elevado a categoría de servicios esenciales otros que antes no lo eran, por ejemplo: el servicio que se origina del uso de las nuevas tecnologías y las telecomunicaciones.
¿Quién puede imaginar hoy la vida de la sociedad sin una computadora o un teléfono móvil? En Cuba, estos servicios deben sufrir, en los años venideros, profundas transformaciones en su marco regulatorio y en cuanto a la forma en que son prestados. Aparecerán nuevas necesidades, nuevos usuarios y nuevos servicios, demostrando la mutabilidad, la cual constituye el rasgo definitorio de los servicios públicos, que siempre serán numerus apertus.
Cada necesidad es satisfecha con un servicio determinado y cada Estado establece cómo prestarlo. La forma en que se prestan los servicios públicos caracteriza el tipo de Estado y el sistema político. Con independencia de que los servicios públicos se adecuan a las condiciones económicas y sociopolíticas que varían de un país a otro, la naturaleza conceptual es la misma, aunque se presten con mayor o menor grado de eficiencia o modernidad.
En Cuba, producto de las sucesivas aplicaciones de leyes expropiatorias y nacionalizadoras, los grandes bancos, negocios empresariales, inmobiliarios, fabriles, y agrícolas, fueron transferidos al patrimonio estatal. La inmensa mayoría de los pequeños negocios mediante los cuales se prestaban una gran cantidad de servicios a la población, también pasaron al fondo del Estado durante la Ofensiva Revolucionaria de 1968.
Luego, los servicios en Cuba tienen como soporte la propiedad estatal socialista de todo el pueblo, consagrada en el artículo 15 en relación al artículo 17 de la Constitución de la República, la que solo puede ser cedida a particulares bajo determinados presupuestos de utilidad pública o necesidad social.
Ya en fecha tan lejana como en el año 1921, Lenin había advertido, en sus escritos de la Nueva Política Económica (NEP), el error de pasar al fondo del Estado la pequeña propiedad burguesa, que debió ser restituida para paliar el estancamiento de la economía y los servicios, producto del desgaste de varios años de guerra. También un año antes, en 1920, en su Informe al Consejo de Comisarios del Pueblo, hizo referencia a las ventajas del cooperativismo para reactivar la industria, los servicios y la agricultura. Estas medidas vigorizaron la economía y, sobre todo, la producción y los servicios. Es necesario aprender las lecciones positivas de la historia, en ambos sentidos.
Ahora que está de moda en los escenarios económicos de América Latina debatir sobre el papel del Estado, la Nueva Economía Política aplicada en Rusia entre los años 1921 y 1928 puede ser la idea polar que guíe las conceptualizaciones sobre este tema.
Por ser aquel un período muy convulso, no existen datos económicos muy exactos de los beneficios de la adopción de una política como la NEP, pero sí se sabe que esa estrategia, al desactivar el monopolio del Estado sobre muchas actividades que podían ser emprendidas por particulares, regresó el país a los niveles económicos anteriores a la guerra. El cooperativismo que existía reducidamente fue ampliado a toda la sociedad y los obreros en igualdad de posibilidades que los pequeños propietarios tuvieron acceso a la materialización de pequeños negocios de servicios, en el entendido de que cualquier acumulación de riquezas que provenga del trabajo no puede ser ilegítima.
Se restablecieron nuevos mecanismos económicos como el impuesto. Estos sustituyeron la habitual requisa de productos y, a su vez, permitieron la apropiación legal del excedente, fundamentalmente en la agricultura. Fue de esta manera porque Rusia era, en aquel entonces, un país eminentemente rural. Este impuesto comenzó a tributarse en metálico.
Todo esto tuvo un efecto beneficioso innegable, y le granjeó al poder soviético muchos admiradores. Sin embargo, tuvo muchos detractores, pues estas políticas provocaron una insoportable alza de los precios de las ventas en los servicios y fortalecieron la especulación. No obstante, soy un partidario decidido del cooperativismo, aunque ello implique –ya existe– la aparición de un sector poblacional más solvente que reúna un patrimonio mayor a partir de su trabajo.
Existen países en América Latina donde el cooperativismo ha demostrado su eficacia en los servicios, por ejemplo: en Argentina los servicios de electricidad, agua potable, gas, telecomunicaciones, algunos servicios de salud, construcción de viviendas y otros, son proporcionados por casi 2 mil 117 cooperativas que representan una fuerza fundamental en la prestación de servicios, y otro tanto ocurre en la agricultura.
En mi opinión, uno de los grandes obstáculos para una prestación eficiente de servicios públicos en Cuba es que, a pesar de que se pueden clasificar en servicios esenciales y no esenciales, esta diferencia para la administración cubana es solo formal. Para el Estado cubano, la mayoría de los servicios públicos que se brindan a la población son esenciales, lo que le da un fuerte matiz político al tema.
En la administración cubana ha existido la tendencia a identificar el servicio público como una responsabilidad exclusivamente estatal, lo cual ha engendrado una concentración de esta actividad en manos del Estado, que desea enviar una imagen positiva de preocupación constante por las necesidades del pueblo. Sin embargo, esta concentración del servicio hace ineficiente su prestación y envía el mensaje contrario: una imagen negativa de la gestión del Estado.
En tanto, opino que el papel rector del Estado debe consistir en fijar los parámetros generales de la prestación, la regulación de las condiciones técnicas, económicas y de calidad. Esto no tiene que implicar, necesariamente, la prestación exclusiva por la administración estatal de todos los servicios, sino ocupar un nuevo desempeño en medio de una multiplicidad de vías válidas.
Por otro lado, también ha existido la tendencia a diseñar políticas homogéneas para todos los servicios; cuando en realidad, cada servicio debe tener sus propias características y su propio marco regulatorio. Por ello, resulta imposible mantener un diseño y control universal de los mismos.
En tal sentido, desde que comenzó el proceso de actualización del modelo económico cubano, y aun desde antes, el monopolio estatal sobre los servicios ha ido cediendo paulatinamente. La concesión administrativa se ha convertido en la modalidad más conveniente para mover la prestación de un servicio a manos de concesionarios particulares, sin perjuicio y renuncia de la responsabilidad directa del Estado en dicho servicio.
Estos hechos demuestran que el gobierno del país está convencido de que ese camino es inevitable. Sin embargo, actúa con extrema prudencia debido, en primer término, al riesgo que puede significar perder bruscamente el control de una actividad tan sensible para la población, acostumbrada durante años a la tutela estatal. En segundo término, porque aún en el escenario económico del país no se han creado las condiciones para una desconcentración masiva de servicios, aunque estos sean no esenciales. Del mismo modo, todavía no se han tomado medidas tan importantes como la unificación monetaria y la aparición de los mercados mayoristas, que serían facilitadores importantes de los mecanismos del servicio.
La concesión administrativa resulta una modalidad flexible, lo mismo para concesionarios extranjeros que para trasladar un servicio a manos de entes particulares nacionales o personas jurídicas individuales, que pueden prestarlo en cooperación con el propio Estado. A fin de cuentas, conceder no es privatizar y el Estado sigue manteniendo una responsabilidad y un control directo sobre los servicios que se prestan a través de las palancas económicas, tributarias y crediticias.
Bajo el esquema estatal de la prestación de servicios públicos se garantizaron, en gran medida, la igualdad y el acceso a estos. No obstante, con el tiempo, estas garantías se han deteriorado, pues han fallado la regularidad, la calidad, la continuidad y la progresividad. Esto ha ocurrido, en gran medida, porque nuestros funcionarios administrativos encargados del servicio, durante años, han actuado como dueños privados de la propiedad estatal; es hora de responsabilizarlos por esa actitud, estableciendo las reglas del juego.
Ellos han vulnerado los derechos de los consumidores, y han violado impunemente los parámetros de calidad, sin que sobre ellos se haya ejercido un control efectivo; y lo han hecho, convencidos de que no hay un servicio alternativo: son solo ellos. Se necesita la aprobación y promulgación de una Ley de Protección a los consumidores, que contenga fuertes sanciones para los excesos y la desidia de estos servidores públicos.
En cuanto a esto, debe cobrar relevancia, además, un elemento soslayado o débilmente instrumentado en nuestro país: el control popular de los servicios públicos. Para diseñar una estructura de control popular, los gobiernos y las administraciones deberían estar obligados a desarrollar el funcionamiento de los servicios públicos. En la misma proporción, los ciudadanos, que son los usuarios destinatarios de los mismos, deberían poder asociarse en organizaciones de defensa a los consumidores, que les permitan reclamar de manera organizada desde la institucionalidad y desde fuera de ella.
Se impone, entonces, una revisión de los postulados constitucionales relativos al servicio público y la promulgación de una Ley de la Administración Pública que: 1. Identifique normativamente los servicios públicos esenciales. 2. Regule jurídicamente la eficacia de su funcionamiento. 3. Determine la utilidad pública de cada uno de los servicios. 4. Clasifique legalmente cuáles deben ser considerados esenciales y en régimen de monopolio estatal, estableciendo las garantías de su efectiva prestación y control.
Cuba se abre al mundo y el mundo se está abriendo a Cuba, y ello nos obliga a una nueva reclasificación de los servicios públicos. La reclasificación de los servicios es una necesidad conceptual y práctica de este momento, que nos debe conducir a determinar cuáles serían los servicios básicos, y cuáles de estos deberían permanecer en monopolios estatales y cuáles no; cuáles deberían ser gratuitos o subvencionados; y cuáles deberían ser entregados a concesionarios privados, nacionales o extranjeros.
Está claro que existen servicios básicos directamente vinculados con la vida y las necesidades primarias del ser humano; son los casos del abasto de agua corriente, del suministro de energía eléctrica, del gas, de servicios de transporte, de viviendas, de salud y otros muy esenciales. Asociados a estos, hay otros como los servicios postales, educacionales, comunales, ambientales, de construcción de carreteras, legales, de seguridad ciudadana, cultura y deportes, que si bien no son de primera necesidad, se derivan y están en estrecha relación con los anteriores. Por otra parte, la modernidad y la imparable revolución científico-técnica han elevado a categoría de servicios esenciales otros que antes no lo eran, por ejemplo: el servicio que se origina del uso de las nuevas tecnologías y las telecomunicaciones.
¿Quién puede imaginar hoy la vida de la sociedad sin una computadora o un teléfono móvil? En Cuba, estos servicios deben sufrir, en los años venideros, profundas transformaciones en su marco regulatorio y en cuanto a la forma en que son prestados. Aparecerán nuevas necesidades, nuevos usuarios y nuevos servicios, demostrando la mutabilidad, la cual constituye el rasgo definitorio de los servicios públicos, que siempre serán numerus apertus.