Mirando al FMI desde adentro: apuntes sobre la necesaria entrada de Cuba

En la plataforma digital de Cuba Posible varios autores han estado examinando las posibles ventajas y desventajas del ingreso de Cuba al Fondo Monetario Internacional (FMI).  Los análisis están mayormente basados en el examen de documentos del FMI, en escritos de académicos y en perspectivas que tienen un sesgo negativo sobre la actuación del FMI. Dos de los autores (los profesores Marlén Sánchez y Pavel Vidal) concluyen que es deseable explorar la entrada de Cuba al FMI y otros dos (los doctores José Luis Rodríguez y Pedro Monreal) no piensan que el FMI pueda jugar un papel positivo en mejorar la situación económica cubana. Basado en mi experiencia personal de funcionario del FMI, argumento en este artículo que realmente sería beneficioso el ingreso de Cuba en el FMI.

Sánchez y Vidal ya han provisto a los lectores de Cuba Posible de información básica sobre el FMI y de cuáles serían los pasos para ingresar en el organismo. No es necesario repetir esta información. Este artículo explica más ampliamente: 1) las funciones que realiza el FMI en la actualidad, 2) cómo estas podrían ser de gran utilidad para Cuba,  3) los motivos que propician que sea una organización tan controversial para luego discutir, a manera de ejemplo, algunos de los éxitos y fracasos de la organización. Al final, 4) se analiza el beneficio para Cuba de ingresar en la organización.

En la actualidad, las cuatro grandes actividades del FMI son: a) la supervisión de la economía mundial y de las economías de los países miembros(1) a través de informes semi-anuales, en el caso de la economía mundial, y de informes cada 12-24 meses, en el caso de países individuales. Estos informes son preparados por funcionarios del FMI que visitan el país en cuestión (misiones) y, posteriormente, discutidos por la Junta Directiva del FMI. Desde hace unos años la gran mayoría son publicados después de la discusión de la Junta Directiva(2). Además, los informes del FMI son leídos automáticamente por todos los gobiernos de los países miembros y son tenidos en cuenta para planear programas de ayuda financiera y de inversión. La función de supervisión es de gran importancia dado que los países se comprometen a recibir misiones del FMI, a proveer información estadística y económica necesaria para llevar a cabo el análisis, a tener un diálogo con las misiones donde las autoridades explican sus políticas y, además, porque las misiones del FMI emiten una evaluación preliminar de ellas durante su visita al país en cuestión. La evaluación final resulta de las conclusiones de la Junta Directiva luego de analizar el informe que las misiones preparan después de su retorno a Washington. Esta práctica de los miembros del FMI promueve la transparencia de políticas económicas, lo que permite poner al descubierto políticas erradas. Igualmente da lugar a que las autoridades económicas sean más responsables e implementen políticas correctas. Sin embargo, hay que reconocer que a veces los consejos del FMI no producen los efectos deseados, y que desafortunadamente las autoridades económicas se niegan a reformar políticas que, a la larga, son dañinas para sus países o para la comunidad internacional. Un ejemplo notorio es el de los precios de la gasolina en Venezuela, que son extremadamente bajos, con lo que se promueve el despilfarro de un recurso del país. Otro ejemplo fue la política cambiaria de China al principio de esta década que, al no permitir la revaluación de su moneda, bloqueó el uso de un instrumento efectivo para reducir los desequilibrios en la economía mundial.

Otra actividad importante del FMI es b) la de proveer financiamiento de corto plazo a países que tienen problemas de balanza de pagos reflejados en una disminución de las divisas (reservas internacionales) a niveles muy bajos y que solicitan asistencia financiera(3). Estos préstamos son para facilitar el enfrentamiento de una situación de emergencia en el corto plazo. A cambio de ello los países tienen que comprometerse a adoptar políticas económicas que atacan la causa de los problemas del país. Esto se hace operativo a través de condiciones que el FMI impone para sus desembolsos en el marco de un programa financiero. Muchas veces, por ejemplo, las medidas necesarias incluyen políticas dirigidas a reducir un déficit fiscal, tales como el aumento de impuestos y la reducción del gasto público, un aumento de tasas de interés o una modificación del tipo de cambio.  Este tipo de medidas son difíciles de tomar políticamente y, aunque son necesarias y promueven el bienestar del país en el mediano plazo, pueden tener un efecto negativo en la población en el corto plazo. Las modalidades de las líneas de crédito del FMI han evolucionado a través del tiempo y también se han propuesto tomar en cuenta hasta qué punto los problemas son producto de choques externos independientes de las políticas de un país.

Otra de las funciones importantes del FMI es c) la de establecer estándares internacionales de buenas prácticas en la compilación de estadísticas, en la creación de instituciones económicas y financieras (bancos centrales, ministerios de finanzas, etc.), en la regulación de sistemas financieros y en otras áreas. Por ejemplo, los funcionarios del FMI, en colaboración con funcionarios de países y otras instituciones multilaterales, han creado manuales de estadísticas de balanza de pagos, monetarias, y de deuda externa, que han facilitado el análisis comparativo en estas áreas. Como producto de este tipo de trabajo analítico se creó la práctica de que funcionarios del FMI y del Banco Mundial (BM), conjuntamente, hagan evaluaciones del marco prudencial de los sistemas financieros y que reporten sobre limitaciones existentes. Es interesante que Estados Unidos, durante muchos años, se negó a que se le hiciera esta evaluación y, aunque sería presuntuoso pensar que dicha evaluación hubiera evitado la crisis financiera que estalló en 2008, tal vez un análisis temprano hubiese servido para identificar oportunamente deficiencias en las prácticas estadounidenses que han sido reconocidas recientemente.

La otra función importante que lleva a cabo el FMI es d) la provisión de asistencia técnica por el personal del Fondo en una gran gama de campos. Esta asistencia va desde la elaboración de leyes sobre instituciones fundamentales como la de bancos centrales, presupuestos y sistemas impositivos, hasta asistencia técnica en áreas específicas tales como la formulación de políticas cambiarias, diseño de políticas de subsidios eficientes, o programas para desarrollar mercados de capitales domésticos. Los conocimientos del personal del FMI resultan de su experiencia en ayudar a diseñar programas económicos en distintos tipos de economías y de su experiencia de primera mano en el diseño de políticas económicas exitosas en algunos países. Esta capacidad del personal del FMI y del cuadro de sus asesores externos goza de reconocimiento internacional, por lo que existe una gran demanda por estos servicios. Un ejemplo de esto, que tiene relevancia para Cuba, es la asistencia técnica provista por técnicos del FMI a Myanmar, en años recientes, para modificar su política cambiaria y crear un mercado de divisas en el país, lo que permitió eliminar una importante distorsión económica en esa nación.

Una vez clarificadas estas funciones que ejecuta el FMI ?que en mi opinión son claramente positivas? el lector podría preguntarse por qué entonces es una organización tan frecuentemente criticada. En primer lugar, hay que notar que las áreas de política económica en las que se desenvuelve el FMI son controversiales y están sujetas a debates políticos intensos (abiertamente en países democráticos y dentro de la maquinaria de poder en países no democráticos). Temas que tienen que ver con impuestos, gasto público, tarifas públicas, estructuras económicas, etc., afectan a los ciudadanos “de a pie”, y también afectan a intereses creados (que son usualmente poderosos). Entonces, consejos en estos ámbitos, que además vienen de una institución ajena al país, pueden ser particularmente irritantes. Las autoridades económicas o políticas frecuentemente tratan de culpar al FMI por las medidas que ellos saben que son necesarias. Además, hay que reconocer que, en ocasiones, los funcionarios del FMI han dado sus consejos de manera poco diplomática, creando así problemas que se pudieron evitar. En las últimas décadas la institución ha hecho un gran esfuerzo para asegurarse de que sus representantes observen las buenas formas en sus relaciones con las autoridades y tomen en cuenta las sensibilidades domésticas que dependen de la idiosincrasia de cada país. También se ha cambiado la mentalidad de los funcionarios del FMI, quienes ahora saben que deben pedir a las autoridades que asuman la propiedad del programa económico y que los gobiernos señalen a sus electores que la participación del Fondo se limita a dar apoyo a ese programa. Asimismo, se ha reducido el número excesivo de condiciones para otorgar financiamiento del FMI.

Existen, además, otras tres razones de la impopularidad del FMI. Los países muchas veces se demoran en adoptar las medidas económicas necesarias y en pedir apoyo al FMI. Cuando por fin se deciden a tomar esas medidas estas tienen que ser más drásticas y, generalmente, ya se hace dentro de un claro ambiente de crisis. Entonces, la opinión pública, erróneamente, asocia la situación de crisis con el FMI. Un caso frecuente es cuando el país correspondiente hace caso omiso de las alertas tempranas contenidas en los informes anuales de supervisión del FMI ?mencionados líneas arriba? advirtiendo sobre los peligros de continuar con la implementación de las políticas equivocadas. Cuando la crisis estalla, esas señales de alerta anticipada no son reconocidas por los políticos o comentaristas.

Otra acusación que se le hace al FMI es que, a veces, demanda esfuerzos draconianos para enfrentar los problemas (en el caso de países que sufren problemas de balanza de pagos, la clásica discusión es cuán fuerte debe de ser el esfuerzo fiscal o hasta qué punto es necesario hacer un cambio en la política cambiaria).  En el caso de la crisis asiática de los 90 el FMI fue criticado por exigir un esfuerzo fiscal pronunciado cuando había un desplome de la actividad económica (fue esta la crítica del profesor Stiglitz, que por cierto no fue economista jefe del FMI, sino del Banco Mundial); o por pedir una reestructuración de los bancos demasiado acelerada. Esas críticas son en parte justificadas, aunque hay que notar que las recomendaciones del FMI se fueron ajustando a lo largo del tiempo. Durante la crisis financiera del 2009, las condiciones de los programas del FMI fueron relajadas (contra-cíclicas), tomando en cuenta que la caída de la actividad económica y el monto de créditos a los países se aumentaron. En realidad, ahora pudiera existir la preocupación contraria, sobre si las condiciones se relajaron demasiado y si se otorgó excesivo financiamiento a los países, lo que les puede generar problemas en el futuro, que impidan el repago de los créditos al FMI.

Otra causa de la impopularidad del FMI es que la estructura de los votos no refleja el gran cambio en la importancia relativa de los países miembros, que ha tenido lugar desde el final de la Segunda Guerra Mundial. Estados Unidos sigue siendo la economía más grande del mundo, y de hecho, el porcentaje de votos que tiene en el FMI (en el orden del 17 por ciento) es menor de lo que le correspondería bajo los criterios que se usan para asignar votos-cuotas. Pero hay países como Bélgica, Holanda, y otros europeos, que tienen cuotas de votos más grandes que economías emergentes, como es el caso de China, Brasil, México, o la India.  Este problema ha sido reconocido, abiertamente, y se formuló un plan para aumentar relativamente las cuotas de los países de mayor crecimiento relativo. El plan estuvo estancado durante 5 años porque el Congreso norteamericano demoraba la aprobación del aumento de la cuota de Estados Unidos en el capital del FMI ?y en consecuencia, los recursos del Fondo a prestar. Afortunadamente, el Congreso lo autorizó el 18 de diciembre de 2015 al aprobar el presupuesto para Estados Unidos en 2016, lo que se adiciona al aumento de cuotas de todos los otros países miembros del FMI.

Con el aumento de las cuotas se destraba la implementación del plan anunciado para reestructurar la Junta Directiva del Fondo. La idea es reducir el número de directores ejecutivos de los países europeos en favor de los directores ejecutivos de los países emergentes. Sobre este particular, la crítica de la baja representación de países emergentes es válida.  Sin embargo, hay que puntualizar que la Junta Directiva trata de tomar decisiones por consenso (sin necesidad de votaciones). Esto permite que Directores que representan a países de menor cuota relativa puedan afectar de una manera significativa las decisiones tomadas sobre la base de argumentos apropiados y consistentes.  Además, los funcionarios de carrera del FMI, que preparan los trabajos para la discusión de la Junta Directiva y muchas veces diseñan propuestas para la consideración de la misma, de hecho también juegan un papel muy importante para encauzar la toma de decisiones de la institución.

Analizando su récord, se puede ver que el FMI ha podido ayudar a salir de la crisis a países que son extraordinariamente diferentes en estructuras económicas y con problemas disímiles. En las negociaciones de ayuda financiera, el FMI ha sido flexible en sus condiciones de préstamos.  Ahora bien, también queda claro que los programas exitosos son aquellos donde las autoridades económicas están comprometidas con la estrategia acordada -el país tiene propiedad sobre el programa económico. En los años 80 el FMI ayudó a México, a Perú (que acumuló cuantiosos atrasos en el pago de su deuda externa) y a otros países latinoamericanos, a enfrentar sus problemas de deuda externa y en los años noventa prestó valiosos servicios a los antiguos países de la Unión Soviética para sus esfuerzos de estabilización y de sentar las bases del crecimiento. Cuando la crisis financiera asiática estalló en los noventa, la ayuda del FMI a Corea del Sur fue particularmente valiosa. En otros países asiáticos, como Indonesia y Tailandia, es cierto que la labor del FMI está más sujeta a críticas por el diseño de los programas originales. A principio de los años 2000 la ayuda del FMI a Brasil, Turquía y Uruguay fue particularmente valiosa en un momento en que existían grandes dudas sobre la situación económica de estos países. Del otro lado de la balanza, están las relaciones del FMI con Argentina, donde numerosos programas fueron negociados y no cumplidos. Una crisis importante ocurrió a principios de los 2000, que llevó al distanciamiento de este país con el FMI y al repudio de parte de su deuda externa.

Cuba fue uno de los países fundadores del FMI. En las actuales condiciones económicas cubanas, el país se beneficiaría extremadamente de regresar a la institución. Las ventajas serían, por lo menos, de tres tipos. La primera es que Cuba recibiría asesoramiento objetivo acerca de cómo empezar a resolver los problemas que afectan a la economía cubana y también, asistencia técnica sobre cómo mejorar las instituciones económicas del país. Existe una gran riqueza de conocimientos del cual el país se pudiera beneficiar. La segunda es que la Isla pudiera recibir financiamiento de balanza de pagos y de proyectos de otras instituciones multilaterales, permitiendo así una recuperación económica más rápida y con menos sufrimiento(4). Por último, le permitiría al país reingresar de forma efectiva a la economía mundial. El FMI es, en efecto, un club internacional donde las naciones pueden presentar su coyuntura y sus políticas.

Ahora, sin duda, la entrada al FMI requeriría que las autoridades cubanas estuvieran dispuestas a mostrar toda la información correspondiente y dialogar sobre estas cuestiones con el resto del mundo. Con ello, el país solo puede ganar. Habría mucha simpatía en el FMI a favor de la membresía de Cuba y resulta muy probable que la administración del presidente Obama no haría campaña en contra de una aplicación de Cuba, aunque formalmente tendría que votar en contra por la legislación que creó el embargo. Hay que puntualizar que no se necesita el voto estadounidense para el ingreso de Cuba en el FMI, pues la aprobación solo requiere mayoría de votos. En estos momentos queda claro que la decisión de entrar al FMI y al Banco Mundial está en las manos de Cuba.

El proceso de acercamiento de Cuba al FMI puede ser gradual, como ha señalado el profesor Richard Feinberg en un estudio hecho para Brookings Institution, y como también ha indicado el profesor Vidal en sus escritos. Contactos iniciales para compartir información, misiones de asistencia técnica en temas específicos, pasos concretos para aplicar a la membresía y, por último, pedidos de asistencia financiera si fuese necesario, pudieran ser los pasos a tomar. Lo importante es empezar el proceso lo antes posible.

Para terminar, quisiera enfatizar el grado de urgencia de hacer reformas económicas significativas en Cuba para enfrentar los grandes problemas del país. La gran mayoría de los cubanos vive en la pobreza, que se ha visto aumentada por la reducción en las últimas décadas de los servicios sociales provistos por el gobierno, cuyo control trunca posibles oportunidades de actividad económica, y lleva a la juventud a emigrar en búsqueda de oportunidades a otros países.  Se ha argumentado en este ensayo que el FMI puede ayudar en este proceso. La discusión de si Cuba debe entrar al FMI no debe ser un debate filosófico o académico. Es lamentable que dadas las experiencias de Cuba y de otros países que fueron parte del mundo socialista, se eviten reformas que podrían mejorar las condiciones de vida de los cubanos, sin sacrificar objetivos sociales.

*El autor, por más de 30 años, fue un funcionario del FMI. Dirigió misiones de negociación de acuerdos entre el FMI y varios países latinoamericanos, del Medio Oriente y Asia Central.

Notas:

1. El FMI tiene 186 miembros. Únicamente Cuba y Corea del Norte, entre los países con población de más de 10 millones de habitantes, no son miembros de la organización.

2. La Junta Directiva tiene 24 Directores Ejecutivos y es presidida por el Director Gerente del FMI. Algunos Directores Ejecutivos solo representan a sus respectivos países (por ejemplo, Estados Unidos, Alemania, Gran Bretaña, Francia, China y Arabia Saudita) y otros Directores representan grupos de países.  El Director Ejecutivo por Brasil representa, además, a varios países latinoamericanos entre los que se incluía Cuba hasta su  retiro del FMI en 1962.

3. El financiamiento provisto a países pobres son a mediano plazo, en términos preferenciales.

4. La membrecía en el FMI es una precondición para entrar al Banco Mundial y al Banco Interamericano de Desarrollo (aunque para este último la condición formal es ser miembro de la OEA).

Sobre los autores
Lorenzo L. Pérez 1 Artículo escrito
(Santa Clara, 1946). Licenciado en Finanzas por la Universidad de la Florida (1966) y Doctor en Economía por la Universidad de Pennsylvania (1972). Ha sido consultor económico para las oficinas de evaluación del Banco Mundial y del Fondo Monetario...
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