Notas migrantes al proyecto constitucional: de la repatriación migratoria a la expatriación de la nacionalidad

Migrates cubanos en Colombia rumbo a Estados Unidos. Foto: diario El Universal

Yo te amo, ciudad,

aunque sólo escucho de ti el lejano rumor,

aunque soy en tu olvido una isla invisible,

porque resuenas y tiemblas y me olvidas,

yo te amo, ciudad.

(“Testamento del pez”)

Gaston Baquero

 

I

Una buena parte de los escritos que se han generado en torno al Proyecto constitucional cubano, han prestado atención a lo que podríamos considerar como silencios, ausencias, fantasmas que pueden encontrarse al interior de su texto. Como parte de este mismo ejercicio, quiero reparar en otro “fantasma” que recorre el Proyecto y que no ha recibido mucha atención. Este “espectro” es el de la población migrante cubana.

En los 224 artículos del Proyecto, ni una sola vez aparece la palabra migrante. Ausencia de grandes dimensiones, tomando en cuenta que alrededor del 20 por ciento de la población cubana ha emigrado, y que un número aún mayor de las familias en la Isla están marcadas por la experiencia migratoria.

Este silencio, sin embargo, no quiere decir que la migración no esté allí. La eliminación de la doble ciudadanía, o la convocatoria a la población migrante para brindar propuestas sobre el Proyecto, son temas que no solo explicitan la migración, que conjuran su fantasma, sino que además evidencian el contenido contradictorio del tema migratorio cubano para la imaginación constituyente.

Si bien el borrador de la constitución ha ampliado los derechos y garantías constitucionales de los ciudadanos actuales, el Proyecto fracasa en promover una visión inclusiva de los migrantes cubanos como parte de la colectividad política cubana, y en establecer derechos que protejan a los migrantes como tales.

Uno de los temas donde el tema migratorio se hace evidente es en la regulación de la llamada “ciudadanía efectiva”. De acuerdo con el artículo 35, los ciudadanos cubanos “no pueden hacer uso de una ciudadanía extranjera” en el territorio nacional. Como paso positivo, el artículo pone fin a la prohibición actual de la doble ciudadanía, formalizándose así la posición que de facto viene aplicando el Estado cubano, teniendo en cuenta la limitada aplicación de la prohibición vigente[1]. Sin embargo, el artículo 35 propuesto abre varias interrogantes. Quizás una de las más recurrentes ha sido la inquietud de cubanos con ciudadanía española[2] sobre la posibilidad de seguir utilizando los pasaportes españoles para salir del territorio nacional.

De momento parece que el Estado cubano no está interesado en limitar el ejercicio de este derecho, lo que significa que los cubanos con doble ciudadanía podrían ejercer los derechos otorgados por otro Estado. Sin embargo, ¿incluye dicha decisión todos los derechos posibles reconocidos en virtud de otra ciudadanía, como la participación electoral o la asistencia social que puede percibirse de otro Estado? Ejercitar una ciudadanía implica ejercer derechos. Y a diferencia de la regulación facultativa de la ‘ciudadanía efectiva’ como principio de derecho internacional privado en el Código de Bustamante, la redacción del artículo en el proyecto tiene carácter imperativo[3]. De tal forma que es importante preguntarse si una interpretación futura del artículo permitiría limitar el ejercicio de ‘derechos extranjeros’ dentro del territorio cubano. La ausencia de reglas claras al respecto en el Proyecto facilita la posterior introducción de límites discrecionales al ejercicio de derechos adquiridos bajo otro Estado. Un riesgo que podría afectar no solo a los ciudadanos españoles, sino también a nacionales con ciudadanía de otros países[4].

Este tipo de interrogantes, sin embargo, ponen de manifiesto la forma en que el artículo 35 delinea los sujetos que pertenecen a la comunidad política cubana, al tiempo que limita aquellas lealtades múltiples y, por tanto, “sospechosas”. En este sentido, es importante considerar que la ciudadanía no es una categoría únicamente jurídica. Por el contrario, toda enunciación sobre la ciudadanía presupone siempre una disputa sobre el sujeto nacional colectivo y las formas de pertenencia a dicha comunidad[5]. O sea, hablar de “ciudadanía” en Cuba es hablar de quien es cubano/cubana. Y en un escenario histórico de soberanía en disputa, las preguntas sobre pertenencia y ciudadanía se convierten en un tema altamente sensible.

II

La propuesta contiene varios elementos que un análisis de técnica legislativa pudiera calificar como “errores” o “redundancias”, pero que en realidad revelan el lugar de sospecha que ocupa el migrante como contenido del régimen de ciudadanía. Replicando parte de la fórmula de la vigente Constitución, el Proyecto establece en el articulo 33 los dos criterios de acceso a la ciudadanía por nacimiento en Cuba: los nacidos en el territorio nacional, o ius solis (inciso a), y los nacidos fuera de Cuba, de madre o padre cubanos, o ius sanguini (incisos b, c, y d).

Sobre estos últimos es importante reparar en dos distinciones que, a mi juicio, evidencian la preocupación con el “afuera” en la determinación de los que hacen parte del “adentro”. En primer lugar, tenemos la separación entre los hijos nacidos en el extranjero de padres cubanos en misión oficial, y aquellos cuyos padres cubanos no están de misión oficial (incisos b y c). Estos últimos serán reconocidos como ciudadanos “previo cumplimiento de las formalidades que la ley señala.” Una referencia que demanda mayor precisión, en especial por la posibilidad de negar la ciudadanía cubana a los nacidos en el extranjero establecida en el Decreto-ley 358/2017.

¿Acaso la propuesta constitucional sugiere que los hijos de padre o madre en misión oficial son inmediatamente nacionales, mientras que los otros deben cumplir primero ciertas formalidades? Téngase en cuenta que se trata del acceso a la ciudadanía por nacimiento y no por naturalización. Igualmente, es importante considerar el alcance de la expresión “misión oficial”, porque una interpretación amplia de la misma permitiría reconocer otros supuestos (como los médicos o deportistas prestando servicios internacionales).

En segundo lugar, está la distinción establecida para con los “nacidos fuera del territorio nacional, de padre o madre naturales de la República de Cuba que hayan perdido la ciudadanía cubana, siempre que la reclamen en la forma que señala la ley” (inciso d). Es decir, hijas e hijos nacidos en el extranjero, de padres que perdieron la ciudadanía cubana. Si bien este es otro supuesto, la exigencia del “previo cumplimiento de las formalidades que la ley señala” tal y como lo establece previamente el inciso c), hace innecesario en su totalidad el inciso d). A los efectos de la adquisición de la ciudadanía cubana, no importa si tus padres perdieron o no la ciudadanía cubana. Ambos casos deben cumplir las formalidades que la ley exige.

Las causales a, b y c del artículo 35 constituyen una herencia del artículo 3 del viejo Decreto 358 de 1944. Pero lo que me interesa resaltar acá es que este no es un heredado error de repetición. Por el contrario, se trata de una redundancia que tiene como fin la ratificación de una tipología migratoria. Una distinción de categorías que nos hablan de lealtades presumidas o en sospecha, así como de pertenencias asumidas en contraste a otros que no deben ni si quiera nombrarse como cubanos.

La fragmentación analizada instituye, además, una distinción de maternidades/paternidades de quienes están de misión, y que adquieren un tratamiento privilegiado, en contraposición a maternidades o paternidades migrantes. Semejante regulación del acceso a la ciudadanía, replica lógicas previas y cualifica las formalidades para el reconocimiento de la ciudadanía de hijas e hijos nacidos fuera del territorio nacional.

La nueva constitución podría haber promovido una visión más inclusiva de las familias transnacionales.[6]El artículo 33, por el contrario, revela que los redactores del texto continúan entendiendo que cubanas y cubanos son solo quienes mantienen la ciudadanía. La sospecha hacia el afuera anclada en el proyecto constitucional, congela lo nacional al espacio imaginario de la Isla, limitando así las posibilidades de interacción con su población migrante.

El núcleo de la legislación migratorias cubana continúa alimentado por lógicas de la Guerra Fría, algunas de ellas concebidas en reacción a la Ley de Ajuste Cubano de 1966. Aun después de la reforma migratoria del 2013, se mantiene una extensión temporal para residir en el exterior. Después de los 24 meses sin regresar al país, los definidos legalmente como “emigrados”, pierden los derechos propios de la ciudadanía. Esta condición configura un estatus de apatridia de facto, que no de jure, si se tiene en cuenta la exigencia del pasaporte cubano para la mayoría de los migrantes. Es relevante que en el contexto constituyente varios migrantes han propuesto la permisión de ingresar al país con otro pasaporte. Aunque no comparto esta propuesta, cabe contrastar la autorización de salida con pasaporte español, a la negativa de ingreso sin el pasaporte cubano. Creo que más allá de la utilización de otro pasaporte, la reivindicación debería apuntar a la incorporación de la población migrante desde un enfoque de derechos.

Para algunos la condición de apatridia es intrascendente, toda vez que puede resolverse mediante el proceso de repatriación. Un trámite que más allá del costo, y de las posibilidades de una respuesta negativa, en efecto reestablece los derechos de ciudadanía. Sin embargo, lo que este análisis pasa por alto es la posibilidad de que el Estado brinde protección a sus ciudadanos fuera de Cuba en condición de migrantes. Varios países latinoamericanos han dado importantes pasos en este sentido, en especial Ecuador, cuya constitución -estudiada por el equipo redactor- consagra la migración como derecho. Tal perspectiva, que reconoce el vínculo del Estado con su población migrante, permitiría replantear la relación del servicio consular, o abandonar la regulación de límites temporales para residir en el exterior.

Pero esta no es la perspectiva asumida por los arquitectos del proyecto. El riesgo de apatridia, por ejemplo, queda patentado en el artículo 37. Dicho precepto señala que “los cubanos no podrán ser privados de su ciudadanía, salvo por causas legalmente establecidas”. ¿Si el Proyecto de constitución elimina la prohibición de la doble ciudadanía, cuáles son las causas “legalmente establecidas” que justificarían privar a alguien de la ciudadanía? Vale señalar que el despojo de la ciudadanía no está comprendido dentro de las sanciones establecidas en el Código Penal, ni siquiera para los delitos del Título I contra la Seguridad del Estado cubano. La propuesta del artículo 37 abre la posibilidad de generar situaciones de apátrida[7].

En no pocos casos la actuación estatal cubana ha estado limitada a la suscripción de acuerdos bilaterales de colaboración policial, lo cual reafirma una concepción de la migración como generadora de riesgos e ilicitudes. Sobrepasar dicha lógica permitiría, por ejemplo, generar condiciones para la solución de problemas para la población migrante, como la repatriación de cadáveres de cubanos en el exterior, agilizar los procedimientos migratorios, reducir los costos de los documentos de viaje, eliminar prohibiciones de entrada para aquellos que abandonan las funciones en el extranjero, reducir las posibilidades de apatridia infantil, entre muchos otros temas trascendentales para la sociedad cubana en general. El enfoque excesivo en el contexto estadounidense, donde la mayoría de los migrantes cubanos han obtenido la ciudadanía, ha pasado por alto las condiciones de muchos migrantes cubanos en otros países en los cuales es difícil adquirir estatus de ciudadano. Para estos, la perdida de la ciudadanía de origen incrementa la necesidad de obtener un estatus legal en los países de destino, incluso si este estatus es temporal, como hemos visto en países como Ecuador, Colombia o Italia.

Hay otros dos temas que también resultan trascendentales para un análisis integral de la movilidad humana dentro del Proyecto de la constitución. Uno es el tratamiento limitado que se da a la población inmigrante en el país, en especial en el artículo 93, y que poco dice sobre las posibilidades de naturalización, acceso al trabajo, entre otros temas. Además, la regulación del derecho al asilo (artículo 19), a pesar de establecer un conjunto de causales susceptibles de protección, se mantiene al margen de la legislación internacional en materia de refugio, así como de otras normas regionales[8].

El otro punto puede ubicarse en el artículo 54, que representa un retroceso frente a la formula actual sobre la movilidad en el territorio nacional. El Proyecto brinda un espaldarazo a las operaciones policiales de detención y deportación de migrantes internos (tanto en La Habana como en otras ciudades cabeceras a lo largo del país[9]). Las medidas de control migratorio interno han encontrado resonancia en el sentido común de una sociedad que acríticamente reproduce el calificativo de ‘migración ilegal’ a pesar de su protección constitucional.

III

A pesar del silenciamiento de la condición migratoria en la nueva constitución, el Ministerio de Relaciones Exteriores de Cuba (MINREX) anunció que los cubanos que residen en el exterior podrían participar en la consulta popular sobre el borrador. A estos efectos, el sitio web Nación y Emigración del MINREX estableció una herramienta para “recibir las opiniones de los cubanos que viven en el extranjero”. Las reacciones de los migrantes sobre esta medida han sido variadas, y van desde la celebración de poder participar en el proceso, hasta expresiones de desconfianza ante posibles represalias por opiniones contrarias a la Revolución. Pero más allá de las reacciones, la medida representa un paradójico punto de inflexión en la relación de la Revolución con su población migrante.

Por una parte, la invitación puede entenderse como continuación del cambio de paradigma introducido por el ex-presidente Raúl Castro con la reforma migratoria de 2013, y que supuso un giro del entendimiento de los migrantes como “traidores políticos”, hacia postura sustentada en la noción de los migrantes económicos. Una distinción que, en realidad, desdibuja las complejas conexiones entre las condiciones económicas y el orden político, y su influencia combinada en las decisiones migratorias de los cubanos. La decisión puede también revelar la creciente importancia de la contribución económica de los migrantes a través de las remesas, que gradualmente han superado los ingresos de exportaciones tradicionales como el azúcar, el níquel y el tabaco, y que para algunos especialistas es más importantes para la economía del país que las ganancias del turismo y la medicina (E. Morales, 2016).

Por otra parte, la decisión de abrir canales para la participación de la migración cubana en la discusión del Proyecto constituye una forma extra-constitucional de reconocimiento estatal. La invitación presupone la membresía de los migrantes a la comunidad política de la Revolución. No obstante, este reconocimiento es contradictoriamente limitado mediante la negativa a la participación en el referéndum de aprobación.

Apelar a la ley electoral -como han hecho algunos voceros oficiales- para limitar la participación en el referéndum de la población migrante constituye un sofismo constituyente; un recurso de argumentación jurídica para resolver un problema de legitimidad. Pero el propio Proyecto resuelve dicho problema en favor de la negativa.

El Título IX sobre el Sistema Electoral define la capacidad legal de los ciudadanos para intervenir en la dirección del Estado y las formas de esta participación a través de “elecciones periódicas, plebiscitos y referendos populares” (Art. 199). Mientras que el artículo 200 excluye del derecho al voto, junto a otros casos, a “los que no cumplan con los re­quisitos de permanencia en el país previstos en la ley.” De esta forma se constitucionaliza la exclusión de la población migrante de las principales formas de participación política en Cuba. Con lo cual, la posibilidad de reconocimiento futuro de dicho derecho implicaría la ejecución de una reforma constitucional.

Evidentemente la causa de esta exclusión viene determinada por razones políticas, y por los riesgos que un voto negativo puede implicar para la legitimidad del proceso constituyente. Lo cual presupone una intención del voto contraria a las propuestas incluidas en el Proyecto, y de la Revolución en general. Y si bien esto puede ser cierto, sería un error asumir que la población migrante cubana tiene una postura monolítica para con la Revolución. No se trata de esperar a que las proyecciones indiquen un voto favorable para entonces reconocer derechos electorales. Sino de desarrollar un entendimiento de la participación política que, aun en el disenso, permita constituir formas de consolidación de lo colectivo, a través de la promoción de alianzas y de la generación de consensos.

En oposición a la repatriación como lógica individual de traer al migrante de regreso a la nacion, debemos imaginar formas de expatriar la nacionalidad cubana más allá de los límites territoriales de la Isla. Cuba debe moverse hacia un entendimiento de la movilidad humana en el que esta no represente una amenaza para la soberanía, y donde migrar no sea entendido como acto de abandono nacional. O sea, imaginar la comunidad nacional más allá de los límites territoriales del archipiélago. Lo cual implicaría el reconocimiento de procesos en marcha desde hace bastante. Es en ese sentido que necesitamos ejercer una imaginación constituyente que permita incorporar aquello que Gastón Baquero denominaba “cualquier sitio de la plural geografía de Cuba”. La negación de esta realidad solo es posible mediante el ejercicio de una forzada visión ahistórica de la nación cubana. Además, la constitución debe asumir críticamente su posicionamiento en un escenario global donde la ratificación de los muros y las fronteras se ha convertido en el bocadillo compartido por una galopante ideología de extrema derecha, que puebla ya varios gobiernos del norte y también del sur global.

 

Nota: una versión previa de este texto ha sido publicada en inglés por NACLA.

Notas al pie:

[1] La Constitución cubana de 1976 prohíbe expresamente la doble ciudadanía, lo cual es motivo para la perdida de la ciudadanía cubana. La reforma constitucional de 1992 estableció que no bastaba la adquisición de otra ciudadanía, sino que además se debía cumplirse un trámite administrativo establecido en el viejo Decreto 358 de 1944, que establece el Reglamento de ciudadanía, y que se encuentra parcialmente vigente en Cuba. En este sentido, la reforma de 1992 subordinó la pérdida de la ciudadanía a la decisión administrativa, excluyéndose así la renuncia como posibilidad para la perdida. Ver a propósito de los límites de la renuncia de la ciudadanía, de Mario Antonio Fernández Pérez (2007), “¿Cubanos con doble ciudadanía?” En Encuentro, No. 47, invierno.

[2] Muchos de los cuales han adquirido la ciudadanía española en virtud de la Ley N.º 52 de 2007 conocida como la Ley de Memoria Histórica.

[3] Respecto al principio de ciudadanía efectiva puede verse Marien Piorno Garcell (2015). “Cuba. Ciudadanía múltiple y estatuto personal. Perspectiva de cambio”, en Pensamiento Jurídico, No. 42. Bogotá. Pp. 71-102.

[4] Vale señalar que no es necesario tener un estatus de ciudadano para ser titular de derechos reconocidos por otro estado distinto del cubano. Una amplia literatura sobre la institución de la ciudadanía ha mostrado como la tenencia de ciertos derechos, excluyéndose sobre todo los derechos políticos, son adquiridos por poblaciones migrantes con estatus de residencia legal, o la llamada denizenship en el contexto de la Unión Europea (Ver entre otros a Brubaker, 1990; Y. Nuhoglu 1994; Jacobson 1996;S.Sassen, 2002).

[5] Ver entre otros,R. Brubaker, 1990; y A. Ong, 1999.

[6] Por ejemplo, una visión inclusiva de las familias transnacionales, hubiese podido ser establecida en el artículo 67, en lo relativo a la protección de la maternidad y la paternidad.

[7] La condición de apatridia es protegida por la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas de 1954 y la Convención para Reducir los casos de Apátridas de 1961.

[8] Hubiera sido interesante en este sentido, incluir al menos las causales descritas en la Declaración de Cartagena 1984, norma que, a pesar de no ser asumida como norma vinculante por varios estados, ha permitido adaptar el sistema de protección internacional en beneficio de las de personas refugiadas en América Latina.

[9] Las prácticas de detención y deportación han sido fomentadas mediante el Decreto Ley 217 de 1997, e incluyen la participación conjunta de la policía y la fiscalía, en franca violación de la libertad de domiciliarse en cualquier lugar en el territorio nacional, recogida en la vigente constitución (artículo 43). A pesar de la modificación parcial al Decreto 217 introducida en el 2011 mediante Decreto 293, el estado cubano mantiene la limitación de movilidad de migrantes internos.

Sobre los autores
Ahmed Correa Álvarez 2 Artículos escritos
(La Habana, 1981). Licenciado en Derecho por la Universidad de La Habana (2007) y Máster en Ciencias Sociales con mención en Sociología por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede Ecuador (2013). Ha trabajado como investiga...
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