Este artículo expone las ideas del Dr. Teodoro Yan Guzmán Hernández sobre la reforma constitucional en Cuba, particularmente las referidas a la participación popular en este tipo de procesos; los procedimientos empleados; y la posibilidad futura de otra reforma derivada de la actualización del modelo económico[1]. Debemos decir que el autor expone, de manera detallada, un aspecto poco conocido. Se trata de las cuestiones procedimentales asociadas con la reforma de la Carta Magna cubana, sin dejar de lado los retos que se derivan de no poder definir claramente los contenidos modificables y los que no lo pueden ser, y haciendo propuestas claras en este sentido.
De acuerdo con él, en las pocas alusiones que se han hecho a la próxima reforma de la Constitución, ha quedado claro cómo la ciudadanía intervendrá en el proceso. Por lo tanto, junto con la pregunta que todos nos hacemos contantemente sobre qué aspectos deben modificarse en la actual Constitución para ajustarla a los cambios económicos y demandas sociopolíticas; existen otras igual de cruciales ¿Tomará parte la ciudadana en la nueva reforma constitucional? En caso de ser positiva la respuesta a esta pregunta, ¿cuáles serán las vías para ello?
La respuesta a la primera de estas interrogantes no es del todo sencilla. Se apelará a la ciudadanía en referendo si los cambios que se propongan transcienden a los contenidos que exigen su uso. Por tanto, si la reforma abarca la integración y facultades de la Asamblea Nacional del Poder Popular, o de su Consejo de Estado, o a derechos y deberes consagrados en la Constitución, pues entonces será necesario la ratificación por el voto favorable de la mayoría de los ciudadanos con derecho electoral, en referendo convocado al efecto por la propia Asamblea[2].
Sin embargo, el autor nos presenta un argumento de extraordinaria valía para dilucidar si realmente la reforma operará de esta manera. De acuerdo con Guzmán Hernández, los procesos de reforma constitucional acaecidos en Cuba entre 1959 y 2002, no se han ajustado a la lógica del principio de supremacía constitucional, que se expresa (aunque no únicamente) en los mandatos de las cláusulas de reforma. Esto significa que se ha puesto en tensión evidente la forma en la que se ha materializado la reforma de la Carta Magna y el mandato constitucional que prescribe cómo debe efectuarse la misma, a fin de garantizar su supremacía y defensa. Para ello, en ocasiones, se han instrumentado formas de participación popular, al margen de lo prescrito en el procedimiento, para dotar de legitimidad al proceso en sí y al resultado político que se ha derivado del mismo.
Tomando en cuenta este panorama, la respuesta a la primera pregunta se complejiza un poco más, puesto que con la reforma de 2002 fueron establecidos límites a los contenidos constitucionales que pueden ser modificados. A partir de este criterio del autor vuelve a cobrar auge la constante duda que a muchos nos asalta, cuando pensamos en cuáles contenidos de nuestra Carta Magna pueden ser modificados; así como cuáles son intangibles a partir de lo que establece el artículo 137 constitucional. De cualquier manera, el experto, partiendo de la premisa de que con la inclusión de la cláusula de intangibilidad quedaron indefinidos aquellos, centra sus análisis en la historia de los procesos de reforma constitucional desarrollados en el país, para de esta forma hacer previsiones sobre potenciales futuros escenarios.
Un primer aspecto que deja establecido Guzmán Hernández es que de acuerdo con las ideas de Lenin, la realización de una asamblea constituyente no se considera una forma legítima de participación para crear la ley fundamental del Estado socialista. Este es el fundamento político-filosófico según el cual queda desechado dicho espacio participativo, a partir de razones tanto de índole teórica como práctica, que justificaban por qué se descartó la reivindicación de la convocatoria a una asamblea constituyente, que en su momento hiciera la socialdemocracia revolucionaria. Bajo la premisa de que la república de los soviets es una forma de democracia superior a la república ordinaria, con su Asamblea Constituyente, quedó proscrito del constitucionalismo socialista este mecanismo formalmente democrático.[3]
De ahí que el proceso constitucional cubano de 1976 estuvo marcado por la negación de una asamblea constituyente. Sin embargo, Guzmán Hernández destaca que esta forma de participación había sido eliminada de la práctica política-constitucional desde 1959.
La Constitución de 1940, vigente al momento del triunfo de la Revolución, preveía en su cláusula de reforma la convocatoria y establecimiento de una asamblea plebiscitaria como espacio para la elaboración de una nueva carta magna[4]. En cambio, en febrero de 1959 fue adoptada la Ley Fundamental[5] sin que se llevara a cabo la mentada asamblea. Valiéndose de la extraordinaria legitimidad material de las figuras y órganos del nuevo poder; acogiendo tesis defendidas por importantes teóricos como Jellinek y Schmitt[6]; considerando necesidades políticas más urgentes y ante las profundas transformaciones socioeconómicas por hacer, el cauce seguido para dotar al país de una nueva Constitución fue otro. Citando al autor el gobierno revolucionario se subrogó en el lugar y grado del poder constituyente.
Luego, en 1992, la cláusula de reforma no fue modificada, a pesar de que entró en franca tensión el procedimiento de reforma establecido desde 1976 y la manera en que se modificó la Constitución en ese momento. Como ya hemos comentado en trabajos anteriores no fue sometido a referendo el contenido de esta, una vez que se reformó por la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP). No obstante, se mantuvo la previsión de flexibilidad y rigidez constitucional en dependencia de los contenidos que se someterían a reforma.
El último proceso reformador de nuestra Carta Magna tuvo lugar, como es conocido, en el 2002. Para realizar un análisis detallado del mismo, es necesario tomar como punto de partida la regulación constitucional de la iniciativa legislativa, en tanto mecanismo mediante el cual fue promovido dicho proceso. Según el autor, la forma en que se regula la iniciativa popular legislativa en el artículo 88 constitucional, hace que esta sea controlada por el Estado y tiende al fracaso cuando se conciba en contra de los intereses de quienes representan a los poderes constituidos. Además, en el citado artículo también se reconoce iniciativa legislativa a las direcciones nacionales de las organizaciones de masas (CDR, CTC, FMC, ANAP, etcétera).
Por tanto, y considerando lo ocurrido en 2002, son posibles dos interpretaciones de acuerdo con el autor. La primera es que se actuó al margen de lo prescrito por el artículo 137 de la Carta Magna y se consumó una mutación constitucional, lo que sienta como precedente que modificaciones posteriores a aquella puedan hacerse a instancia no solo de las direcciones nacionales de las organizaciones de masas, sino también del pueblo, sobre la base de lo establecido en el mentado artículo 88 de la Constitución.
La segunda es que, si bien el mecanismo de reforma se estableció en el artículo 137, la Constitución cubana no establece diferenciación entre ley formal y ley en sentido material. Tampoco existe interpretación alguna en este sentido, por lo que a partir de los incisos d) y g) del artículo 88, que dan iniciativa de ley a las direcciones nacionales de las organizaciones sociales y de masas, y a 10,000 ciudadanos, respectivamente, en relación con el artículo 3 (soberanía popular), cabría la iniciativa popular de ambos para reformar la constitución.[7]
Puede afirmarse que con la reforma de 2002, y dado que no existe interpretación alguna del Consejo de Estado al respecto, la práctica constitucional amplió el mecanismo de reforma en cuanto a los sujetos con iniciativa, al integrar los artículos constitucionales 88 y 137. Pero la adición de la cláusula de intangibilidad, junto al segundo párrafo del artículo 3 y al primero del 11, limitó los contenidos constitucionales que pueden ser objeto de reforma, dando al traste con cualquier intento de reforma total a la Constitución.
Para concluir este acercamiento a los procesos de reforma de la Constitución de 1976, Guzmán Hernández asegura, criterio que comparto, que en el marco de la Revolución cubana, desde un primer momento se ha desestimado la normatividad del procedimiento de reforma, y con ello su trascendencia para la defensa y superioridad de la Constitución. Si, por un lado, los condicionamientos histórico-políticos han llevado a que el Partido Comunista de Cuba (PCC) sea, por mandato constitucional, la única fuerza política que encauza al Estado cubano[8] y, por otro, se han desechado los métodos tradicionales para alcanzar la legitimidad: asamblea constituyente (en 1975) y referendo (1992 y 2002), se debe potenciar en todo momento una participación popular que permita calibrar con exactitud, y sin limitaciones, los niveles de consenso y disenso alrededor del texto constitucional.
Hoy, los intentos de reforma, sobre todo los que se traten de canalizar a través de una iniciativa popular, enfrentan dos límites fundamentales: de un lado, una Constitución blindada por una cláusula de intangibilidad, cuyo contenido no se encuentra del todo definido; de otro, una regulación de la iniciativa popular de manera tal que solo puede prosperar mientras no se oponga a los intereses de los representantes de los poderes constituidos, renunciándose así a calibrar en referendo el grado de legitimidad que puedan generar determinadas propuestas políticas.
Estas complejidades procedimentales se combinan con otras de contenido, lo cual genera grandes retos en materia de reforma constitucional. Lo anterior hace que Guzmán Hernández nos plantee tres preguntas esenciales: ¿La próxima reforma de la Constitución cubana solo la atemperaría a los “Lineamientos” adoptado en el VI Congreso del PCC y a un grupo de cambios que han venido aconteciendo en la Isla, algunos incluso con respaldo normativo, como el denominado “Experimento de Mayabeque y Artemisa”, a través del decreto 301/2012 del Consejo de Ministros?
O, a tono con lo que el presidente Raúl Castro advirtió, de que la reforma se efectuaría en el momento oportuno para no someter la Constitución a continuas modificaciones, ¿se aprovecharía esta oportunidad para reformar diversos aspectos, en especial algunos de índole política? Por último, cabría cuestionarse, ¿cómo operarían los límites a la reforma, a partir de lo que establece el artículo 137 constitucional, sobre la irrevocabilidad del sistema político y social y del socialismo establecidos en la propia Constitución?
En este sentido, el autor toma partido sobre qué debe entenderse como contenido de la variable “socialismo”. Esta engloba lo que desde la denominada Constitución económica se tributa directamente a él, o sea, propiedad social predominante (artículos 14 y 15), organización, dirección y control estatal de la economía nacional (incluyendo el comercio exterior), así como su planificación estatal versus economía de mercado (artículos 16 y 18). Además, algunos de los “Lineamientos” tienen trascendencia constitucional, como por ejemplo el 25, que se refiere la creación de cooperativas de primer grado (no agropecuarias) como una forma socialista de propiedad, distinta a las cooperativas agropecuarias que reconoce el artículo 20 constitucional.
De esta forma, se ha configurado un nuevo tipo de propiedad diferente a los que parecían relacionarse numerus clausus en los artículos 15 (propiedad estatal socialista de todo el pueblo), 19 (de los agricultores pequeños), 20 (de las cooperativas agropecuarias), 21 (personal) y 22 (de las organizaciones políticas, sociales y de masas). También hay que añadir las nuevas formas de gestión no estatal, lo que implica una relectura hermenéutica de la primera parte del artículo 14, que establece el principio de “propiedad socialista del todo el pueblo sobre los medios fundamentales de producción, y el de supresión de la explotación del hombre por el hombre”.
Otros pasos se dirigen hacia la necesaria descentralización en favor de las estructuras locales de poder (Lineamiento 178), lo que repercutiría en la formulación del artículo 103, y en las atribuciones del 105 y 106 constitucionales. A lo anterior tributaría el “experimento paraconstitucional” en las provincias de Mayabeque y Artemisa, una experiencia político-administrativa (a manera de ensayo) que en caso de dar resultados positivos determinaría su extensión al resto del país.
De conjunto con estos potenciales cambios, el analista de referencia añade otros entre inferencias y especulaciones. Como parte de las primeras podría pensarse de la elección directa de los miembros del Consejo de Estado; límite de mandatos para determinados cargos políticos, como pudieran ser la presidencia de los Consejos de Estado y de Ministros, de la Asamblea Nacional y sus dependencias provinciales y municipales.
Dentro de las segundas, podría valorarse la autonomía municipal por su repercusión en el Poder Popular y en la dinámica participativa de la sociedad civil; además, reforzar los mecanismos de defensa de la Constitución de manera que se apele a la vía judicial ante cualquier violación de sus contenidos y se proteja más al ciudadano; ampliar y regular en la propia Constitución los mecanismos de democracia directa (revocación popular de mandato para todos los cargos de elección popular, flexibilización de la iniciativa legislativa popular, consagración expresa de la iniciativa constitucional por parte de la ciudadanía). Igualmente podrían incluirse la reserva de ley que obligue al desarrollo de determinados contenidos constitucionales mediante ley; ampliar los derechos fundamentales a tono con la tendencia garantista que han marcado otras constituciones progresistas del área que comparten cierta identidad política; así como insertar nuevos derechos fundamentales como son, por ejemplo, el derecho a la información y al honor.
Como si ya no fuera complicado este tema, el autor introduce otra cuestión interesante y a menudo obviada por la doctrina, a saber, lo que él mismo llama “los retos de temporalidad”: ¿cuál será el momento político oportuno para iniciar el proceso de reforma constitucional anunciado?
Según Guzmán Hernández, al parecer no dependerá de la total implementación de los “Lineamientos”, por lo que es posible que se superpongan ambos procesos. Esto significa que, una vez más, el binomio constitución formal-constitución material entrará en tensión. La Constitución reformada consagrará cambios que, contradictoriamente a lo que dispone el principio de supremacía constitucional, tendrán un precedente normativo y una praxis política anticipada, lo que a la postre podría repercutir de forma negativa en el imaginario social acerca del valor normativo de la constitución, la fuerza vinculante de su preceptiva y la importancia de la supremacía constitucional.
No obstante, hay una cuestión esencial que plantea este experto, que a mi juicio resume de manera excepcional cuál debe ser la lógica de las próximas modificaciones a la Constitución. El momento político que se abrirá con el proceso de reforma será idóneo para que el pueblo, soberanamente, con apoyo en las organizaciones de masas y el resto de la sociedad civil, construya consensos duraderos en función del progreso social y económico. Un proceso reformador sabio pudiera salvar cualquier cuestionamiento del principio de supremacía constitucional, válido a la luz de la teoría, y en este caso, el fin justificaría no tanto los medios, como el camino escogido.
[1] Sobre los criterios de este autor analizados en el presente trabajo vid. Guzmán Hernández, Yan, “El procedimiento de reforma, la participación popular y las reformas de la Constitución en Cuba (1959-2002)”, en Revista Estudios Constitucionales, Centro de Estudios Constitucionales de Chile, Universidad de Talca, Año 13, Nº2, 2015, pp. 237-272; y “Lineamientos, constitución y líneas para una reforma constitucional anunciada en Cuba”, en Revista Iberoamericana, XV, Nº57 (2015), pp. 173-178.
[2] Vid. artículo 137 de la Constitución de la República de Cuba, Ed. My. Gral. Ignacio Agramonte y Loynaz, La Habana, 2012, pp. 82 y 83.
[3] Vid. Lenin, Vladimir I., Tesis sobre la Asamblea Constituyente, en Obras escogidas, Tomo 2, Instituto de Marxismo-Leninismo del CC del PCUS, Ediciones en Lenguas Extranjeras, Moscú, URSS, 1960, pp. 548 y 549.
[4] Vid. artículos 285 y 286 de la Constitución de 1940, en Bernal, Beatriz, Cuba y sus Constituciones republicanas, Instituto y Biblioteca de la libertad, Miami, EE.UU., 2003, pp. 177 y 178.
[5] Aclaramos que el poder revolucionario reafirmó la vigencia de la Constitución del 40 como norma fundamental estructuradora del Estado de derecho, que caracterizaría el desenvolvimiento del gobierno y la nación. También se acotó que estaría vigente sin perjuicio de las modificaciones que de ella acordara el gobierno provisional, para viabilizar el cumplimiento de los postulados de la revolución hasta la promulgación de la Ley Fundamental. Fue así que quedó formalizado el primer cambio a la Constitución del 40 al margen de su procedimiento de reforma. Vid. Acta de Constitución del Gobierno Revolucionario, en Buch, Luis M. y Suárez, Reynaldo, Gobierno revolucionario cubano. Primeros pasos, Ed. Ciencias Sociales, La Habana, Cuba, 2004, pp. 172-174. Entre los días 3 de enero, fecha en que se redactó la referida acta, que reafirmó la vigencia de la Constitución del 40, y 7 de febrero, momento en que entró en vigor la Ley Fundamental de 1959, la Constitución del 40 sufrió modificaciones en su contenido. Las reformas estuvieron encaminadas a afianzar el poder revolucionario, reprimir las conductas o revocar el status de las personas vinculadas con el régimen anterior de Batista.
[6] Vid. Jellinek, Georg, Reforma y mutación de la constitución (Traducción de Christian Förster), Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, España, 1991, p. 9; y Schmitt, Carl, Teoría de la Constitución (Traducción Francisco de Ayala), Alianza Editorial S.A., Madrid, España, 1992, pp. 104 y 105.
[7] Desde los años setenta en la doctrina nacional, se concibió la posibilidad de que el ejercicio de la iniciativa para la reforma o revisión de la Constitución fuera canalizada de la misma manera en que se presentan los proyectos de iniciativa de las leyes, puesto que ni la Constitución ni el Reglamento de la Asamblea Nacional del Poder Popular establecen un procedimiento específico para ello. Vid. Álvarez Tabío, Fernando, Comentarios a la Constitución socialista, Ed. Ciencias Sociales, La Habana, Cuba, 1988, p. 426.
[8] Vid. artículo 5 de la Constitución de la República de Cuba, Ed. My. Gral. Ignacio Agramonte y Loynaz, La Habana, 2012, p. 12.
