Reformas de gobernanza en la India

Sansad Bhawan, sede del Parlamento de la India, en Nueva Delhi

Sansad Bhawan, sede del Parlamento de la India,  en Nueva Delhi. Foto: Flickr (CC BY-SA 2.0)

Por: N. C. Saxena

Aun si una amplia coalición en apoyo al desarrollo social-democrático surgiese en la India, el sistema administrativo del país no está preparado aún para llevar a cabo semejantes programas. La India ha sido incapaz de lograr sus Metas de Desarrollo del Milenio (MDGs) con respecto al hambre, la salud, el género y la higienización. En adición, existe un largo número de marginalización y de personas desfavorecidas que no se han beneficiado con el desarrollo o, en muchos casos, realmente han sido dañadas por el proceso. Es preocupante que el paso de la India por la mejoría de estos indicadores sociales es mucho más lento que en países más pobres, como Bangladesh y Vietnam. Este resultado podría ser considerado un enigma: el crecimiento económico de la India durante las recientes décadas ha sido espectacular, seguido solo a China. Y sus desembolsos gubernamentales en programas sociales se han incrementado incluso más rápidamente que el crecimiento económico.

¿Por qué estos desembolsos no han generado los resultados de desarrollo esperados? Yo sostengo que una débil gobernación, unido a un pobre servicio de reparto, una administración desinteresada, corrupción, descoordinación y un gasto público derrochador, fueron los factores claves que dieron al traste con el desarrollo real. Este capítulo analiza el progreso inadecuado de la India por medio de indicadores sociales y ofrece algunas sugerencias prácticas que podrían conducir a un gobierno más efectivo, ayudando a la India a hacer una mejor demostración ante el mundo. Mi enfoque particular se centra en la alta burocracia, sobre todo el Servicio Administrativo Indio (IAS), debido a su papel rector en la administración del sector social en la India. Desgraciadamente, el IAS está en una mala forma.

Empiezo con un análisis de un rango de problemas serios que enfrenta la alta burocracia de la India: la falta de profesionalismo, la creación de cargos redundantes, un corto ejercicio del cargo, y las insatisfactorias estructuras de premio y castigo, todos los cuales frenan la habilidad de entregar o repartir servicios adecuadamente. Entonces sugiero pasos con los que un gobierno progresivamente pro-activo y central podría contar para que se ocupen de estos problemas, particularmente a nivel Estatal[1] en el sistema federal de la India.

Hay razón quizás para un optimismo ecuánime: el triunfo del Partido Bharatiya Janata (BJP), que ganó en 2014 las elecciones de abril-mayo sobre la promesa de “un gobierno mínimo con la máxima gobernanza”. Se cree ampliamente que la concurrencia del voto masivo en estas elecciones, y su claro veredicto en favor de un solo partido político, por primera vez desde 1984, reflejaba la aspiración de las personas por una buena gobernanza; el nuevo gobierno tuvo ahora un incentivo electoral para dirigirse hacia este asunto satisfactoriamente. El BJP llevó a que el gobierno pudiera lograr esta meta a través de: enfocarse en la supervisión y la evaluación de resultados, el encadenamiento de transferencias de fondos con la actuación por los gobiernos estatales y extendiendo la responsabilidad exterior a la sociedad y a los ciudadanos. Muchas de estas reformas no requirieron desembolsos financieros, reforzando la perspectiva de su implementación.

El emergente clima político en la India

Un documento publicado por el Departamento de Reformas Administrativas (GOI) para una conferencia con ocasión del Día de los Servicios Civiles, en el 2009, hizo la siguiente observación:

“Por variadas razones, las elecciones como un instrumento para la responsabilidad externa tienen algunas debilidades muy conocidas. En la India, estas debilidades estaban exacerbadas por una naturaleza particular de la evolución de la democracia india. La política en la India está marcada por una concepción de competición, donde sostener la responsabilidad del Estado es ganar el acceso a su poder y a los bienes que proporciona. El clientelismo y el patrocinio son corrientes y los votantes están movilizados más en las políticas de casta, de identidad regional o religiosa, que en la política de responsabilidad e iniciativas que traen beneficios a largo plazo para el público en su conjunto. Consecuentemente, el Estado y su aparato, incluso la burocracia, están tratados no tanto como instrumento de generación de bienes públicos sino como un medio de generación de beneficios para ese grupo particular que controla el Estado (GOI 2009)”.

Aunque sostener que el Estado explique los resultados a través de los debates bien fundados en las asambleas debe ser la tarea principal de las Asambleas Legislativas del Estado Federal, en la práctica rara vez se reúnen[2]. Hoy, muchas Asambleas Legislativas solo se reúnen durante 20 o 30 días en el año. Por ejemplo, la Asamblea Legislativa Haryana sostuvo solo diez sesiones desde el 2009 hasta marzo de 2014, reuniéndose un total de 54 días, para un promedio de 11 días por año[3].  Las Asambleas de Uttar Pradesh (UP), Gujarat, Pendjab y Uttarakhand se sentaban respectivamente en un promedio de 22, 31, 19 y 19 días cada año.

En la duodécima Asamblea de Gujarat (2007-12), más del 90 por ciento de todas las cuentas-facturas que se aprobaron fueron introducidas en el mismo día. En la Sesión del Presupuesto de 2011, se aprobaron 31 cuentas o facturas, de las cuales 21 fueron introducidas y aprobadas dentro de los tres días de la reunión. En 2012, la Asamblea Legislativa de Bengala Oriental aprobó un total de 39 cuentas, incluso las facturas de la apropiación. La mayoría de las facturas se pasaron el mismo día en que fueron introducidas en la Asamblea. En 2011, se aprobaron un total de 23 facturas. Como promedio, cinco miembros participaron en las discusiones de cada factura. A juzgar por la manera en que las Asambleas de Estado funcionan, uno podría concluir que la India no es para nada una “democracia deliberativa”. En la práctica las legislaturas solo estampillan decisiones ejecutivas.

La mayoría de los MLAs no están interesados en sus responsabilidades legislativas, sino en el medio de buscar una participación en el Ejecutivo. Muchos usan su acceso a la puerta trasera para influir en decisiones relacionadas a contratos y licencias, así como con transferencias y anuncios oficiales, y la conducción de tal asiento trasero les permite a legisladores el control informal sobre la burocracia, pero en cierto modo eso promueve decisiones irresponsables y crea y anima la corrupción. La separación constitucional entre el Ejecutivo y la Legislatura ha desaparecido en la India. Esto ha producido la erosión de la disciplina interna entre los funcionarios.

En la comparación, el Lok Sabha (la casa más baja del Parlamento) funciona más profesionalmente y sus deliberaciones agregan valor a la legislación. No solo lo hacen reuniéndose durante más días[4] que las Asambleas Estatales, sino que el sistema de comités en el Parlamento ha ganado un gran respeto de los estudiosos por su detallado examen de cuentas-facturas y por a menudo sugerir cambios radicales en pro de las personas. Por ejemplo, enmiendas al Derecho a la Información de Cuentas, sugerido por el Comité Legislativo y aceptado por el gobierno en 2005, hizo más efectivo el asegurar la transparencia y responsabilidad del Ejecutivo.

¿Solo los políticos deben ser culpados?

Para ser caritativo con el término moderno de “político”, debe admitirse que, salvo la alta integridad, neutralidad hacia los partidos políticos y provisión de mínimos servicios administrativos en tiempos de emergencia, el servicio civil, incluso en el pasado, tenía poco para ser encomendado. La eficacia en los servicios civiles fue siempre muy estrechamente definida. Eso significó el desprecio por la política y la rígida adhesión a las reglas; “la satisfacción pública” era una parte insignificante de la evaluación del trabajo. En semejante ambiente, es injusto esperar que los procesos políticos deben estar totalmente libres de populismo o sectarismo. Debido a la incapacidad del sistema de reparto, los políticos no perciben la buena gobernanza como factible, o incluso importante para conseguir los votos[5].

Solamente un raro y supuesto Ministro en Jefe parecía estar diciendo a sus supuestos votantes: “dentro de los tres meses de mi elección, todos los canales de irrigación correrán en tiempo, usted tendrá 16 horas de electricidad, las raciones estarán disponibles para los pobres, una licencia alcanzará sus puertas un mes después de su aplicación, sus agravios serán rápidamente atendidos, etc”. Algo que él no decía era que tales cosas él mismo no se las creía: los votantes no tienen la fe en las promesas de repartir o entregar en tiempo a través del aparato administrativo. La política es “el arte de lo posible” y si el servicio civil ya no es más capaz de asegurar la entrega de servicios, los políticos son obligados a encontrar otras maneras de mantener viva la fe del votante en el sistema político. El populismo sirve a este propósito.

Aunque muchos funcionarios sostienen la visión de que es la cultura política la que, en gran parte, determina la naturaleza del servicio civil y sus fines, y por consiguiente ese servicio de reformas civiles no puede tener éxito en el aislamiento, la causalidad también está en la otra dirección. Una administración poco adiestrada deja una corta elección a los políticos, y estos recurren entonces a la retórica populista y a las estrategias sectarias.

¿Quién debe comenzar las reformas? 

¿Este deterioro en la gobernación continuará para siempre, o hay señales de cambio? Mi lectura de la situación es que el levantamiento de las clases medias, junto con una prensa libre, el activismo judicial y la acción de la sociedad civil, han emergido como un gran factor correctivo en el uso arbitrario de poder ejecutivo. Con la liberalización que desmanteló el permiso de licencia Raj, emergió un grupo significativo y políticamente independiente de profesionales, periodistas, y académicos. Estas personas tienen el incentivo de llevar al Gobierno a ejecutar el cumplimiento de sus tareas. Su pan de cada día no depende de la sonrisa del burócrata, y probablemente están en la vanguardia de las campañas en contra de la indiferencia burocrática y política, y el pobre desempeño. Es una tendencia saludable que los monopolios de capital, poder, y la autoridad, que los gobiernos disfrutaron en el pasado, ya no existe hoy en día. Un caso en este punto es el AAP en Delhi, el cual John Harris analiza en el Capítulo Cinco.

Estas nuevas presiones parecen ser más eficaces a nivel central, pero no son tan fuertes en los Estados, donde son más necesarias, porque las legislaturas Estatales también fracasan en el cumplimiento de su papel como supervisor gubernamental. Es significante que el derecho basado en el desarrollo, incluso cuando no requiere de grandes fondos, no es originado desde los Estados. El gobierno central continúa siendo más sensible a la opinión pública, como se testimonia en las iniciativas sobre el Derecho a la Información, el Derecho al Empleo, los Derechos del Bosque y últimamente, Seguridad de los Alimentos.

La pobre gobernanza (resultado del ciclo vicioso de distorsiones políticas) y la apatía burocrática pueden ser corregidos, aunque requerirá un largo número de medidas. Una discusión sobre las reformas políticas y electorales[6], está fuera del alcance de este capítulo. Muchos de los Estados con mal funcionamiento que ha tenido la India, sin embargo, han perdido el dinamismo y la capacidad de emprender las reformas por sí solos, sin cualquier presión externa. Estos Estados se gobiernan por las personas que comprenden el poder, patrocinio, transferencias, dinero, coerción y el crimen. El idioma de profesionalismo, la orientación hacia metas, la transparencia, la construcción de instituciones, y el fortalecimiento del empleo del pueblo, es totalmente extraterrestre para ellos.

Incluso cuando algunos ministros principales, como Chandrababu Naidu y Digvijay Singh, intentaron mejorar la gobernanza en los 1990 y a principio de los 2000, eventualmente ellos perdieron las elecciones, dando la impresión a otros políticos de que la buena gobernanza no es compatible con la supervivencia política. Por suerte hay un cambio perceptible en el comportamiento electoral de las masas indias en los últimos diez años, que da esperanza de que la mejoría en el programa de reparto puede superar la no-incumbencia y puede conducirles a las victorias electorales, como ha pasado en Gujarat, Bihar, Chhattisgarh, Odisha y en Madhya Pradesh (MP). Esa gobernanza fue un importante asunto político en las elecciones nacionales de 2014, ciertamente una señal muy saludable.

Ha habido una comprensión creciente entre algunos ministros principales de la necesidad de mejorar la gobernación, pero desafortunadamente solo unos pocos han sido capaces de traducir esto en la acción concreta. Esto, necesariamente, conllevaría conservar los MLAs y a los ministros bajo cheque, lo cual es difícil cuando el Estado está bajo un régimen de coalición, o el partido reinante está contraído por un estrecho margen de delegados en la Asamblea, o el partido está dividido en facciones. El reformista Ministro principal está a menudo en contradicción con los propios oficialistas de su partido, quienes odian quedarse al margen en el proceso de establecer procedimientos de la política basada en reglas. Incluso en muchos otros Estados, los ministros principales parecen ser contrarios a la profesionalización de la Administración. Ellos piensan que los beneficios de tales políticas son tardíos y que los costos son inmediatos. Como la expectativa general de un gobierno que dura un término completo de cinco años es baja, los políticos intentan aumentar al máximo sus ganancias de la oficina y minimizar su responsabilidad para la actuación (Sud 2010).

Cuando ni la política ni la Administración tienen la capacidad de la autocorrección, solo la presión externa puede coaccionar a los Estados para mejorar la gobernación y el reparto a los pobres. En la situación india (donde los donantes  extranjeros proporcionan una ayuda muy pequeña a los Estados en comparación con lo que se proporciona por el Estado Central), esto solamente puede venir del Estado Central, respaldado por una sociedad civil fuerte y la acción judicial.

Las condiciones bajo las cuales los funcionarios operan en los sectores ministeriales sociales en el GOI son algo diferentes del ambiente de trabajo que prevalece en los Estados. Primero, la Junta de Secretaría del Gobierno Central no controla al personal administrativo del campo y, por consiguiente, libra de las presiones de traslados y destinos, que ocupan muchos de los días de una Secretaría Estatal. Segundo, la posesión del GOI es por cinco años, lo que facilita el desarrollo del profesionalismo. En los Estados, donde los funcionarios esperan que ellos puedan ser transferidos dentro de seis meses, ellos apenas tienen algún incentivo para realizar o adquirir el conocimiento del dominio. Tercero, los gobiernos centrales están más en contacto con los expertos, donantes y especialistas, y por consiguiente, están bajo la presión de la mirada del grupo para aprender su tema, y están en condiciones de poder conversar con profesionales expertos en términos de igualdad. En algunos casos donde el GOI de los ministerios (como en educación y salud) ha comenzado comportándose como los donantes y como consecuencia del monitoreo intensivo, los resultados en el campo son más satisfactorios que en los ministerios, como el de Asuntos Tribales, Comida y Distribución Pública, y Desarrollo de las Mujeres y del Niño, los cuales están simplemente contenidos a liberar fondos o comida de cereales, con un pequeño conocimiento o interés en cómo estos recursos se utilizan. Y por último, mientras que los ministerios económicos en el GOI se enfangan con rumores de gran corrupción, en los ministerios del sector social, como el de Desarrollo Rural, la Educación Elemental, etc.,[7] a pesar de sus presupuestos colosales, raramente esto ocurre.

El papel más importante que los ministerios deben jugar en mejorar la capacidad de los Estados “para asistir”, se ha visto facilitada por el cambio en las relaciones fiscales Centro-estatales (a lo largo de todo el texto“Centro” hace referencia al gobierno central o nacional y “Estado” a las administraciones estatales o locales), dando el golpe mayor a los Departamentos de Reformas Administrativas (GOI) de los ministerios, por encima de los Estados, tal como aparece en la próxima sección.

Cambiando las relaciones estado-centro

Aunque la aplicación de programas del sector social está bajo el dominio de los gobiernos estatales, según el acuerdo constitucional, estos progresivamente son financiados, cada vez más, por el gobierno central. Debido al constreñimiento fiscal encarado por los Estados más pobres, los Esquemas Centralmente Patrocinados (CSSs) son, a menudo, los únicos esquemas al nivel del campo en el sector social que están bajo funcionamiento, pues estos Estados gastan más de sus propios recursos y porciones de créditos centrales fuera del plan de gastos (interés en los préstamos, sueldos, pensiones, y subsidios). Esto ha dado lugar a que exista la impresión, entre las masas comunes, de que “el desarrollo” es responsabilidad del Centro, una visión que no está apoyada por la Constitución.

Además de las transferencias conformes a los estatutos a través de la Comisión de Finanzas, los Estados usan dos rutas para recibir fondos del plan del GOI: a través de la Comisión de Planificación como apoyo desatado a los planes del Estado (llamada Asistencia Central Normal), y mediante los Esquemas Centralmente Patrocinados del GOI de los ministerios, que se atan a un esquema específico. La proporción de fondos atados en el plan de transferencia a los Estados ha aumentado firmemente durante las últimas tres décadas, de un sexto en los inicios de los 1980 a más de cuatro quintos[8] del total en 2012-13, llevando a la crítica a pensar que el Centro había agrandado su césped a costa de los Estados.

Una de las razones para este aumento está arraigada en los cambios que han tenido lugar en la naturaleza de los esquemas del plan de los ministerios centrales, que han sido consolidados por el presupuesto durante los últimos treinta años. El Centro gasta más dinero en los asuntos del Estado que en los asuntos centrales, quizás como consecuencia de la liberalización tanto como del crecimiento, en beneficio de los para-estatales centrales (como la Corporación Nacional de Energía Termal y compañías de aceite propiedad del Estado) debido a que el presupuesto del Centro en la industria y los sectores de energía han estado muy reducidos, permitiendo al Centro asignar más en los asuntos tradicionalmente bajo la esfera de los Estados.

Los Esquemas Centralmente Patrocinados (CSSs) serían formulados originalmente solo para un objetivo nacional importante, como el alivio de pobreza. Sin embargo, los CSSs han proliferado enormemente: en el año terminal del Undécimo Plan (2007-12) habían aproximadamente 175 CSSs. Muchos CSSs han estado en funcionamiento por más de diez años e incluso algunos por 30. Este periodo ha visto varios partidos políticos en el poder, tanto en el Centro como en los Estados. El resultado es que los partidos en el poder no tienen ningún sentido de propiedad sobre los esquemas existentes, aunque también no los ventilan arriba, ya sea por la resistencia burocrática o por puro letargo. La mayor ventaja política se ve cuando se anuncian nuevos esquemas en el Día de la Independencia o cuando es introducido el presupuesto.

La Comisión de Planificación preparó un comité en abril del 2011, llevado por B. K. Chaturvedi, para echar una mirada a la eficacia de los CSSs y recomendar las medidas para su restructuración. Como resultado, el número de esquemas se redujo a 66, pero no a través del traslado de esquemas junto con los fondos liberados a los Estados (que les habría dado la libertad para echar un vistazo a la naturaleza de los esquemas que ellos desearan desplegar). Se unieron los esquemas más pequeños con los esquemas más grandes sin reducir el desembolso de ningún Ministerio; el control sobre los fondos y la naturaleza de la asistencia continuaron para engañar a los ministerios centrales.

Estas tendencias también deben verse a la luz de una cambiante economía política de relaciones entre Centro y Estado en la India. Con el declive del partido del Congreso, los partidos regionales y aquellos construidos sobre intereses sectoriales, ganaron importancia. Mientras los Estados se hicieron económicamente dependientes del Centro, los gobiernos estatales se hicieron políticamente independientes. Como los asuntos bajo la jurisdicción de los Estados son políticamente más importantes (la tierra, el agua, la ley y el orden[9], la educación y la salud), el Centro ha usado a menudo los fondos de los CSS para reforzar su visibilidad política al nivel del suelo, entre la gente.

Las recomendaciones de las Comisiones Centrales de Finanzas[10] (CFCs) también han ayudado al Centro a ejercer presión sobre los Estados. Las anteriores subvenciones de las CFCs fueron generalmente desechas, pero la tendencia desde los años 1980 ha sido re-direccionar el 20 por ciento de devolución central hacia ciertos esquemas específicos, haciendo, de este modo, su trasferencia condicional a que los Estados cumplieran satisfactoriamente ciertas obligaciones. Por ejemplo, el Decimotercio de las CFC (2010-15) impuso condiciones en los Estados, relativas a la dirección macroeconómica, la reforma de los impuestos, los gastos de reforma y el medio ambiente. También quería que los Estados aseguraran la viabilidad comercial de irrigación y proyectos de poder, empresas departamentales y no departamentales a través de varios medios, incluyendo la imposición de cargos de usuarios (Govinda Rao 2010).

El GOI han incrementado su control sobre los Estados de tres maneras: primero, a través de una financiación sustancial de CSSs junto con trasferencias condicionadas a través de las CFCs; segundo, enviando los fondos directo hacia los distritos, pasando por encima del gobierno Estatal y, de esa manera, poniendo a la burocracia del distrito directamente bajo la vigilancia[11] del GOI;  y tercero, insistiendo en despejar al GOI incluso para proyectos externamente financiados en asuntos del Estado, como el agua y la salud, incluyendo aquellos que son parte de planes Estatales y no de los CSSs.

El control acentuado por el Centro sobre el sector social que gasta a través de los CSSs debe verse en el contexto del marcado deterioro de las capacidades de los Estados de diseñar e implementar eficazmente o evaluar programas. Hay bastante evidencia para demostrar que las capacidades de reparto de los gobiernos estatales han declinado durante los años debido a la indisciplina y a una creencia creciente, extensamente compartida entre la élite política y burocrática, de que el Estado es una arena donde se espera que la oficina pública sea usada para fines privados. También, las presiones políticas inmediatas son tan intensas que los políticos a nivel de Estado y los burócratas no tienen el tiempo ni la inclinación para lograr el pensamiento conceptual requerido para diseñar buenos programas, descalificar esos que no funcionan adecuadamente y supervisar programas con vistas a tomar una acción terapéutica que mejoraría la efectividad del reparto.

Los problemas con la centralización

Por otro lado, demasiado control por el GOI diluye el sentido de la propiedad estatal de los esquemas; el GOI se esfuerza por supervisar el progreso en 676 distritos por encima de 29 Estados y siete territorios de la unión. La mayoría de los esquemas siguen una heliografía y estrategia descendente, con poca flexibilidad dada para el personal de campo. Cualquier cambio en un esquema requiere la aprobación del GOI, que significa tiempo consumiéndose. La uniformidad de esquemas por todo el país, de Mizoram a Kerala, sin la delegación suficiente a Estados para cambiar los esquemas en función de las condiciones locales, ha llevado a una situación donde los Estados, incluso sabiendo que el esquema no está reuniendo los objetivos declarados, se convierten en indiferentes a su implementación. Por ejemplo, el Indira Awaas Yojana, un esquema de pueblo para la construcción de casas, fue provisto de dinero para la construcción de retretes interiores. En muchos pueblos, no hay ningún arreglo para el agua; estos retretes nunca fueron usados. Sin embargo, los Estados no tuvieron la discreción de cambiar el plan del Proyecto. Igualmente, en las regiones de escaso trabajo en la India, notablemente en el nordeste y noroeste, esquemas generadores de trabajos públicos bajo el “Acta de Garantía de Empleo Rural Nacional” (NREGA) no se llevan a cabo, por lo cual el trabajo emigra de otras regiones. Sería mucho mejor si los Estados tuvieran la discreción en decidir la mezcla de programas de alivio de pobreza. Pero las pautas del GOI son rígidas y no se otorga el lujo de dar tal flexibilidad a los Estados.

Muchos Estados son gobernados por un partido político diferente al del Centro. Estos gobiernos no ponen su peso detrás de los CSSs formulados por el Gobierno de la Unión, cuando ellos no ven una ventaja política en su aplicación exitosa. Los esquemas exitosos (por ejemplo, el esquema de la comida del mediodía de Tamil Nadu, el Esquema de Garantía de Empleo en Maharashtra, el esquema de granos “el Antyodaya” en Rajasthan, y el “Two Rupee Rice” en Andhra Pradesh) se caracterizan por un alto grado de compromiso político y coordinación administrativa, lo cual el GOI no puede asegurar por la falta del control sobre el personal administrativo. La Comisión de Planificación comentó que la implementación de los esquemas de patrocinio de la lucha contra la pobreza por parte del Estado en Ajasthan, Tamil Nadu, Gujarat, y Karnataka fueron mejores que esos mismos programas patrocinados por los gobiernos locales en esos mismos estados (GOI 2001).

Una razón para la actuación relativamente buena de los programas patrocinados por el Estado, es que los Estados minan activamente o pasivamente los CSSs. Los Estados, a menudo, no liberan su porción de fondos para los CSSs según los itinerarios asignados, llevando a la incertidumbre sobre la disponibilidad de fondos a nivel de la base. Los Estados incluso sostienen la liberación de fondos del GOI atado a los CSSs, por varias razones. Primero, los Estados tienen que conseguir la aprobación del legislativo para los planes del GOI, lo cual toma tiempo. Segundo, los Estados no conceden la importancia al gasto en los CSSs y, por tanto, no tienen prisa en sancionar el gasto. Y tercero, los problemas fiscales[12] a nivel de Estado, fuerza a los Estados a desviar los fondos del GOI para el pago de salarios.

Los cambios introducidos en el presupuesto 2015-16 

Dándose cuenta que ese desmesurado control del GOI diluye el sentido de propiedad de los Estados con los esquemas, en 2015 el GOI aceptó el consejo de la Decimocuarta Comisión de Finanzas: aumentaron las transferencias desatadas conforme a los estatutos y quedaron reducidas las transferencias discrecionales por la vía de los Ministerios. Así, aunque hay un salto grande en el traslado de fondos desatados a los Estados, se espera que una parte sustancial del aumento sea usada para los compromisos de las reuniones de los CSSs. Por ejemplo, la contribución del GOI para proveer los sueldos del personal del Programa de Servicios Integrados para el Desarrollo del Niño se ha reducido del 90 al 50 por ciento, forzando a los Estados a reunir el resto del aumento trasferido.

Reduciendo fondos del GOI dedicados a los CSSs y delegando los recursos más desatados a los Estados para los planes de los mismos, en el espíritu de la descentralización, probablemente mejorará la eficacia solo si se acompañan con mejorar la gobernanza y la responsabilidad. En muchos Estados, las liberaciones por los Departamentos de Finanzas Estatales a los distritos para los propios esquemas del Estado son “ad hoc”, inciertas, atrasadas y sujetas a las influencias personales. Enfrentados con retrasos desmesurados en el descargo de fondos de los Departamentos de Finanzas de los Estados, muchos Ministerios Centrales (como los de Desarrollo Rural, Educación y Salud) optaron durante las últimas dos décadas por soltar los fondos directamente al distrito o a las sociedades a nivel de estados, pasando por encima de los gobiernos estatales.

Esto mejoró el flujo de fondos al campo, ignorando las legislaturas estatales, pero trajo implicaciones a largo plazo y fue una solución temporal. En marzo de 2014, el GOI empezó enviando los fondos a tesorerías del Estado. Ahora, los Departamentos administrativos conseguirían los fondos sólo después de la aprobación por las Asambleas Estatales y el Departamento de Finanzas. De manera poco sorprendente, las burocracias estatales han sido incapaces de soltar los fondos rápidamente, con malos resultados para programas “buque insignia”. Por ejemplo, según un reportaje del periódico, miles de trabajadores de la salud no recibieron su pago por meses durante el año financiero 2014-15 y la construcción de clínicas en las áreas rurales fue demorada (Hindustan Times, 4 de marzo del 2015).

Habiendo reducido debidamente el número de CSSs, el GOI debe usar ahora los recursos administrativos ahorrados para construir la capacidad estatal, la coordinación intersectorial, y el monitoreo detallado por los Ministerios centrales. Deben emprenderse periódicamente revisiones terciarias, como en Sarva Shiksha Abhiyan (SSA, un esquema para la educación universal) y la Misión de Salud Rural Nacional, que ha tenido el efecto deseado de poner una presión moderada en los Estados para mejorar la implementación. La valoración terciaria de programas, combinada con otras reformas de servicios civiles, desde luego mejoró la responsabilidad burocrática, que se confina hasta ahora a gastar el dinero con poca preocupación por los resultados.

Los desafíos dentro de la burocracia

Un proceso riguroso de reclutamiento asegura que el mejor talento disponible se una al servicio civil superior de la India. Sin embargo, a pesar de la competencia y el entusiasmo inicial, la dura realidad es que muchos funcionarios, en el curso de su carrera de 30 años, pierden mucho de su dinamismo e innovación y terminan como meros escritores arribistas y cínicos, sin fe en su propia habilidad de contribuir al bienestar público.

Muchos de los problemas de la burocracia en la India son bastante viejos y bien conocidos: la obsesión con las reglas en lugar de la preocupación por los resultados, las promociones basadas en la antigüedad en lugar del mérito, los retrasos, y la mediocridad en todos los niveles, son  algunos de los factores que inhiben la eficacia gubernamental. Muchos ciudadanos encuentran la burocracia de la India demasiado lenta, sumamente rígida y mecánica, y consecuentemente inflexible o bastante no adaptable para cubrir el cambio. Estos desafíos se han compuesto por el fenómeno de “la parálisis política” durante 2010-14, que lisió al profesionalismo en el servicio civil.

Además del direccionamiento de los problemas causados por el ambiente externo, nosotros necesitamos mirar algunos de los males que afligen las actitudes y la ética del trabajo en la cima del Servicio Administrativo Indio (IAS), el cual está encargado con proporcionar liderazgo al nivel estatal y distrital.

La escasez de profesionalismo 

Un grado alto de profesionalismo debe ser la característica dominante de una burocracia moderna. El fracaso fatal de la burocracia india ha sido su bajo nivel de competencia profesional. Sin embargo, en el ambiente que prevalece ahora en los Estados, no hay ningún incentivo para un funcionario joven adquirir el conocimiento o mejorar sus habilidades. Hay, por tanto, un crecimiento exponencial en su ignorancia y su arrogancia. Se dice que en la casa de un funcionario del IAS uno encontraría sólo tres libros: ¡el itinerario del ferrocarril, porque él siempre está desviándose de un poste al otro; una revista de asuntos de actualidad, porque ese es su nivel de interés; y claro la lista civil, porque esto describe la jerarquía del servicio!

La creación de cargos redundantes   

Debido al control que el IAS y el Servicio de Policía Indio (IPS) ejercen en las antecámaras del sistema, ha sido creado un número grande de cargos redundantes en las escalas superiores para asegurarles rápidas promociones. Del 10 al 15 por ciento de los mejores funcionarios se seleccionan por el gobierno central basándose en el mérito y son ascendidos como secretarios, mientras el resto tiene que trabajar un tiempo en el Estado. Los Estados, desgraciadamente, promueven a todos basados en la antigüedad, llevando a la creación de un número grande de altas posiciones injustificadas con un sueldo alto, pero sin volumen del trabajo. En algunos Estados, donde una vez hubo un solo secretario del jefe, ahora muchos funcionarios ocupan burocráticamente el equivalente. En un Estado, cinco oficiales hacen ahora el trabajo que se realizó por un solo secretario: la salud, la planificación familiar, médica y la educación médica respectivamente; y, finalmente, un secretario principal que vigila el trabajo de estos cuatro secretarios.

Dos décadas atrás, un inspector general (IG) controlaba toda la fuerza policíaca en Pendjab. Ahora hay 16 IGs y 14 directores generales y directores generales adicionales dirigen su trabajo. Los GOI de los ministerios que tratan asuntos estatales también han visto una tremenda expansión; el Ministerio de Agricultura tiene 18 funcionarios en el rango de secretaría adjunta.

Esto invirtió la pirámide (demasiadas personas en la cima y unos pocos en los más bajos escalones). Aparentemente ha sido creada para evitar la desmoralización debido al estancamiento, pero el resultado neto ha sido simplemente lo opuesto. Esto ha llevado a una intensa competencia dentro de la misma clase de funcionarios para subir a estamentos más importantes. Ejemplos no faltan de casos de funcionarios yendo a la prensa y denigrando a competidores por un trabajo deseado. Tal competencia entre funcionarios es explotada por los políticos. Y para funcionarios en posiciones marginalizadas, el gobierno luciría ahora más injusto que nunca antes, lo cual resultó en su adicional desmoralización. La obsesión entre los funcionarios con lo que ellos pueden recibir del sistema, en lugar de lo que ellos pueden dar al mismo, no es propicia para conseguir altas normas profesionales. Recientemente, algunos altos funcionarios están contratándose por el sector privado, no tanto por su profesionalismo, sino por su habilidad para influir en el gobierno a favor de la compañía contratante.

El número inadecuado de personal gubernamental 

Los incentivos perversos no son el único factor que mina la efectividad de la burocracia. El número total de personal gubernamental en la India es tristemente inadecuado cuando es comparado con otros países de ingresos medios.

Incluyendo todas las categorías, la India tiene sólo 1,4 funcionarios gubernamentales regulares por cada 100 de población, en contra de 3,3 en Vietnam y 4,5 en Sri Lanka (Schavio-Campo 1997). La escasez de personal, sobre todo en los Estados más pobres, resultada en una gobernación débil y en la utilización inadecuada del plan de fondos proporcionados por el GOI a través del CSSs.

En la mayoría de los Estados en la India, aproximadamente un 30 por ciento de todos los empleados gubernamentales son del Grupo “D”, choferes, jornaleros bajos y empleados. Los servicios públicos importantes, la educación, cuidados de salud[13], policía y el poder judicial, están carentes de empleados regulares, mientras que muchas ramas tienen exceso de personal. Con el Grupo D y el Grupo C se apoya al personal que se ha convertido en irrelevante a raíz de la computarización y las cambiantes técnicas del manejo de información. Por ejemplo, del total de 2,5 empleados regulares del gobierno central en 2013, el 63 por ciento sostuvo al Grupo C y el 26 por ciento estuvieron en el Grupo D. Aproximadamente un 8 por ciento sostuvo al Grupo B en vista a que empleados que sostienen al Grupo A, que proporcionan liderazgo, era solamente sobre un 3 por ciento del total[14]. Aunque muchos del personal del Grupo C, como enfermeras y alguaciles, proporcionan servicios significativos, hay todavía muchos empleados (el número exacto no es conocido) contratados para mantener los archivos que son manejados de manera digital.

Lo mismo funciona con peones o jornaleros bajos, asistentes de hospitales y chóferes en el Grupo D. Singapur también tenía personal en un 67 por ciento dentro de los Grupos C y D en 1970, pero en 2008 se redujo a solo un 20 por ciento, considerando que la porción del personal del Grupo A aumentó de cinco a 52 por ciento (Saxena 2011). Los esfuerzos deben, por consiguiente, hacerse para identificar al personal de apoyo sobrante, estructurar un plan del reubicación eficaz y diseñar un sistema liberal para la salida. Debe haber incentivos para empleados y clasificar personal para hacerse maestros y alguaciles.

Con ganancias limitadas es justamente imposible aumentar el personal administrativo en programas del sector social en una base regular; por consiguiente no hay ningún escape para los empleados contractuales mal pagados, llevando a una rara situación en la que un maestro calificado consigue ir menos lejos que un peón o jornalero bajo-regular o un chofer. El control sobre los programas “buques insignias” del sector social, bajo el nuevo gobierno de Modi, en los próximos años, probablemente será transferido a los Estados. La carga fiscal extra, debido a la regularización, significaría que la expansión de los números del personal administrativo de línea se detendría, a costa de la entrega satisfactoria de programas del sector social.

Declinando el rendimiento del servicio civil (administración pública)

Se supone que todos los servicios de la India proporcionan dirección y deben servir al Estado, pero la estructura estatal está por si misma volviéndose progresivamente disfuncional. En semejante situación, no es ninguna sorpresa que la burocracia a ese nivel también esté en mala forma. Existe mayor integración ahora entre los miembros de Todos los Servicios de la India y los políticos de estos Estados. Muchos funcionarios están profundamente envueltos en la política partidaria: ellos están preocupados con eso, penetrados por eso, y ahora participan individualmente y colectivamente en eso. Esto es entendible, aunque infortunado, porque entre la expresión del testamento del Estado (representada por políticos) y la ejecución de esa voluntad (a través de los administradores) no puede haber divergencia sobre la carrera más larga. En otras palabras, un modelo en el cual los políticos continúan siendo castas, corruptos y encubridores de delincuentes, considerando que los funcionarios serían honestos, ágiles y los “agentes de cambio” no viables. A la larga, los valores administrativos y políticos vendrán a coincidir.

Las teorías de organización distinguen entre organizaciones “saludables” y las “enfermizas”. Los objetivos están claramente deletreados y ampliamente compartidos por los miembros y hay un fuerte y consistente flujo de energía hacia estos objetivos. El problema a resolver es altamente pragmático y las ideas del jefe frecuentemente se desafían. Hay trabajo en equipo y responsabilidad compartiéndose. El juicio de miembros menores se respeta y se permiten los errores menores. Hay un sentido del orden y aún una alta proporción de innovación. Hay una vara de medir la actuación y un incentivo para realizar y lograr. La mediocridad y aquellos que escogen no crecer o desarrollarse, se quedan por el borde del camino. El sentido de pertenencia es inherente en la organización de logros.

Por otro lado, los líderes elegidos de la India rara vez dejan ver sus metas y objetivos claramente. Ellos tienden, intencionalmente, a expresarse en el idioma de la aspiración o la chabacanería. Esto lo hace difícil para incluso funcionarios bien intencionados en lograr algo. La ignorancia de las metas organizacionales u objetivos está por debajo de la línea, debido a la falta de transparencia. Buscar o aceptar ayuda es considerado una señal de debilidad. Ofrecer ayuda es inaudito. Con raras excepciones, la asunción de responsabilidad por los fracasos es inversamente proporcional a la antigüedad. Se obedecen órdenes verbales de políticos y se ignoran las circulares que se escriben. Las estructuras de poder paralelas han surgido en ciertos Estados deshonestos, como UP y Jharkhand, donde se subastan los cargos abiertamente y se animan a los funcionarios a volverse corruptos y a compartir el botín con sus amos políticos.

El ausentismo es desenfrenado, aunque rara vez medido (vea las Reformas Administrativas, debajo). Los altamente entrenados doctores rara vez desean servir en áreas rurales remotas. Desde que aquellos que alcanzan cargos allí rara vez se monitorean, las multas por no estar en el trabajo son bajas. Incluso cuando se presentan, ellos tratan mal a las personas pobres.

Las Reformas administrativas

Tal como aparece más arriba, los males que afligen al sistema administrativo de la India parecen ser incurables. Si desempaquetamos los problemas con cuidado y precisión, empiezan a surgir un juego de reformas creíbles.

Los problemas de personal 

Las citas y traslados son dos áreas bien conocidas donde el criterio de eficacia puede evadirse fácilmente para propósitos políticos. Cuando el ejercicio del cargo se acorta, la eficacia y la responsabilidad sufren. En UP, el promedio de tenencia o ejercicio del cargo de un funcionario del IAS, en los últimos cinco años, se dice que es tan bajo como de seis meses. Es incluso más bajo en el IPS, conduciendo al chiste que dice: “si nosotros estamos en un puesto durante semanas todo lo que podemos hacer es colectar nuestros sobornos semanales”. El periódico “El Tiempo”, de la India, (1 de enero del 2014) ha reportado que nacionalmente, un 68 por ciento de funcionarios del IAS tienen promedios de ejercicio del cargo de 18 meses o menos.

Se han usado los traslados como instrumentos de recompensa y castigo, no hay ninguna transparencia y en la mente pública, un traslado después de una estancia corta se categoriza como un estigma. Los funcionarios que han sido victimizados no están en posición de defenderse. Internamente, el sistema no requiere ninguna evaluación de los eventos que llevan al traslado; externamente, los funcionarios públicos son privados de salir en público para defenderse.

Los traslados frecuentes y el ejercicio del cargo limitado están haciendo estragos a organizaciones públicas. Con cada cambio rápido en la cabeza de una oficina, el respeto por la autoridad es cercenado de cara al futuro. Los cambios rápidos erosionan el mandato del Departamento u organización. Hay otras dos consecuencias. Primero, en lo concerniente a sí mismo, no hay seguridad de cuánto tiempo él se quedará. Esto afecta su atención al detalle, su capacidad de dominar la situación, y su buena voluntad para comenzar a pensar, incluso incrementadamente, sobre cómo cambiar las cosas y mejorarlas.

La mayoría de las organizaciones públicas no poseen la “memoria” para absorber el cambio y continuarlo. Segundo, el perverso conservadurismo de la jefatura del Departamento genera, incluso, más consecuencias destructivas por debajo de la línea. Otro personal en la organización no extiende el compromiso tan necesario para que el cambio sea institucionalizado. Su valoración es que todo lo nuevo es solo temporal, y que lo que es diferente de la manera ordinaria de hacer las cosas, representa las debilidades del titular. Una jerarquía atenuada, que distorsiona el intento y la iniciativa, fomenta el statu quo más allá.

Un punto de arranque para el direccionamiento de este problema administrativo-cultural parece ser franco: reducir la inapropiada influencia política mediante la institución de los periodos de servicio mínimo obligatorios para los oficiales administrativos más altos. La vida, sin embargo, no es tan simple. El tema de reducir la interferencia política es sensible, porque el derecho a transferir a los funcionarios gubernamentales se adquirió por la dirección política bajo el Artículo 310 de la Constitución de la India, que mantiene que los funcionarios sirven a las autoridades gobernantes. Todavía alguno discreparía en que este poder es, a menudo, abusado tanto por funcionarios como por políticos: los primeros en busca de un destino floreciente y más tarde por una variedad de razones legítimas e ilegítimas. La primera preocupación del ejecutivo político es ahora no hacer las políticas, pero sí manipular trabajos y publicaciones favorables para sus electores. Ahora la primera preocupación de los políticos son los proveedores de administración de servicios, en lugar de mejorar la provisión de servicios. Esto significa un grado alto de centralización a nivel del gobierno estatal y una responsabilidad pequeña.

La Segunda Comisión de Reformas Administrativas del 2008[15] recomendó que todos los cargos directivos en los gobiernos centrales y estatales debían tener un ejercicio del cargo mínimo especificado. La tarea de arreglar el ejercicio para los varios cargos debe asignarse a una Autoridad de Servicios Civiles independiente.

Esto ya está haciéndose en el GOI para las secretarías en los Ministerios de Casa, Defensa y Finanzas, así como para la secretaría del gabinete. Sin embargo, ninguno de los gobiernos estatales ha hecho el período en el ejercicio del cargo de los rangos más altos de los servicios civiles (por ejemplo la Secretaría Principal y el Director General de la Policía), que sería para un periodo fijo de por lo menos dos años. Esto es así a pesar de la indicación específica de la Corte Suprema de asegurar el cargo estable para las altas posiciones en la policía y la administración civil.

En enero del 2014, el GOI modificó la Regla 1954 del Servicio Administrativo Indio, asignando que un funcionario en un cargo de cuadro debería sostener la oficina para un periodo mínimo específico y sólo podría transferirse antes de esto por la recomendación de la Junta de Servicios Civiles que comprende tanto a la secretaría principal como su presidente, y a otros altos funcionarios. Muchos gobiernos[16] estatales ya tuvieron que notificar nuevas reglas[17] a tono con la ley del GOI, prescribiendo el cargo en un mínimo de dos años para los altos funcionarios del IAS, pero ingeniosamente guardando a la secretaría principal fuera de la esfera de estas reglas. Así, la secretaría principal continúa estando a merced de los jefes políticos.

Esto ha hecho ineficaz la regla del GOI para el cargo fijo, incluso para otros funcionarios estatales, pues la práctica en los Estados es que, después de que el ministro principal decide en los traslados (que puede estar antes de expirar el vencimiento de los dos años del cargo y puramente basado en las consideraciones políticas o monetarias), el jefe de secretaría y otros miembros de la Junta del Servicio Civil deben firmar su aprobación con una fecha detrás. El GOI debe insistir en que la secretaría principal y el DG (Policía) tengan un cargo fijo, para que entonces ellos puedan, independiente y objetivamente, decidir en el ejercicio del cargo de otros a través de la Junta de Servicios Civiles legales.

La responsabilidad 

Como consecuencia de su herencia colonial, así como del sistema social jerárquico, la responsabilidad administrativa en la India ha sido siempre interna y la responsabilidad del servicio civil para el público ha estado muy limitada.

“La responsabilidad externa” al público, por consiguiente, es esencial para una mayor sensibilidad y para mejorar la calidad del servicio. Los Departamentos, como el de desarrollo policíaco y rural, que tienen más relaciones con las personas, deben ser evaluados anualmente por un equipo independiente consistente en profesionales (como los periodistas, jueces jubilados, académicos, los activistas, ONGs, e incluso funcionarios gubernamentales retirados). Estos deben mirar sus políticas y actuación, y sugerir pasos constructivos para su mejoramiento. En la actualidad, el sistema de inspecciones es detallado, pero a menudo evita la posibilidad de una “fresh look” (apariencia fresca). El sistema debe hacerse más abierto para que el servicio civil pueda ganar como si fuese una agencia de evaluación de proyectos de donación. Es alentador notar que el GOI ya ha empezado haciendo eso para algunos de sus programas “buque insignia”, como el SSA y el NRHM. Las peticiones bajo el Acta del Derecho a la Información también han autorizado a los ciudadanos, pero su uso todavía es dominado por funcionarios que siguen los problemas del personal respecto a las citas y promociones.

Las prioridades para reforzar la responsabilidad del servicio civil interno y externo también deben incluir: los sistemas de información mejorados y la responsabilidad para las entradas, bien auditados, reuniones cara a cara con los consumidores y los usuarios agrupados, mientras son publicados resúmenes del presupuesto en una forma accesible al público, un sistema de evaluación de actuación más fuerte, escrutinios, un uso activo de informes trimestrales y anuales y un uso selectivo de citas contractuales.

Una manera de traer la responsabilidad es empezar un sistema de sostenimiento de audiencias públicas en materias pertenecientes a los trabajos manejados por cada oficina. Para los resultados más productivos deben asociarse a este ejercicio prominentes asistentes sociales y ONGs.

Descentralización y fortalecimiento de las instituciones del pueblo 

La creación de panchayats en la India, a través de una enmienda constitucional en 1993, inicialmente levantó esperanzas sobre su papel en mejorar el servicio de reparto a las personas, cuando se esperaba que la descentralización lograra la eficacia económica más alta, la buena responsabilidad, la más grande movilización de recursos, la de más bajo costo en provisión de servicios y la más alta satisfacción de las preferencias locales. Pero los estudios muestran que, aunque algunos líderes del panchayat, a nivel de pueblo, hayan hecho un trabajo recomendable, los cuerpos locales elegidos no han beneficiado a todas las personas para la extensión de los fondos proporcionados por el gobierno. Su registro, empoderando a las comunidades tradicionalmente excluidas, es aún más decepcionante.

Los Panchayats están más preocupados con consolidar la existencia de las relaciones económicas y sociales que en usar el proceso democrático para cambiar las injustas sociedades rurales. El Gram Panchayats funciona, más o menos, como una organización “política” que refleja las relaciones de poder locales. Se usan los fondos de desarrollo para consolidar ese poder.

El cuadro es peor a los niveles de bloque y distrito. Los miembros elegidos de las instituciones Panchayati Raj (PRIs) a estos niveles se comportan, más o menos, como contratistas, dado que no hay ninguna institución comparable con el “gram sabhas” para aplicar presión moral sobre ellos.

Involucrar los panchayats en el sector social: Los Panchayats, en todos los niveles, están mayormente ocupados implementando esquemas de construcción orientados, los cuales promueven relaciones entre contratistas y jornaleros a sueldo. Estos no requieren participación de los pobres “como iguales”, sino más bien los hace más dependientes en el personal del bloque y a la cabeza del pueblo (es decir, el Sarpanch). En semejante situación, se reducen las actividades del panchayat a la colusión entre los Sarpanch e ingenieros del bloque. Los Panchayats deben hacerse más activos en programas relacionados a la educación, salud, grupos de auto-ayuda, de líneas divisoras de aguas, nutrición, pastos y silvicultura, los cuales requieren la integración de las personas “como iguales” y trabajando a través del consenso en el orden de diseñar e implementar proyectos específicos.

 

Conceder autoridad a los panchayats para recaudar impuestos locales: A los cuerpos locales no se les han dado los poderes suficientes de tributación para aumentar el crédito o renta localmente. Además de recibir una porción en los impuestos y las concesiones centrales, los panchayats deben tener el derecho para gravar (o imponer) y coleccionar más impuestos, en orden de reducir su dependencia en el Estado y los gobiernos centrales. Los Panchayati Raj (PRIs) de hoy dudan gravar y colectar los impuestos, ellos prefieren la opción más sencilla de recibir concesiones del GOI. Esto debe ser desalentado y los cuerpos locales ser animados a aumentar los recursos locales para el desarrollo y emparejar las concesiones del Centro y de su Estado.

El aumento de las concesiones desatadas: A través de una metodología cuidadosamente diseñada, es bastante posible medir la actuación de los panchayats, y hasta qué punto ellos son inclusivos y participativos. Puede agregarse que rangos jerárquicos similares pueden evolucionar para juzgar la responsabilidad de la administración, sobre todo a las personas, y los distritos/Estados deben ser los incentivados en base a sus clasificaciones.

Facultando al Gram Sabhas: El Gram Sabhas, al que todos los adultos del pueblo pertenecen, se reúne regularmente solo en algunos lugares y, aún allí, la participación es generalmente baja. El empoderamiento del Gram Sabhas y el fortalecimiento de su control, encima del panchayats, sería un arma poderosa en la batalla por la transparencia y para la ayuda de las personas pobres y marginalizadas. Por ejemplo, el Gram Sabhas debería ser la última autoridad para decidir quién entre los pobres está, por medio de consideraciones objetivas, sujeto a la necesidad de techo arreglado por el gobierno.

Relación de delegación con rendimiento: Un “Índice de delegación” puede prepararse para todos los Estados y al menos un tercio de la asignación de fondos de los Esquemas Centralmente Patrocinados en dominio funcional o concesión del bloque en el panchayat, puede asignarse a los gobiernos estatales en base a este índice.

Realizar auditorías sociales significativas, incluyendo clasificar a los panchayats:

Los Panchayati Raj (PRIs) ahora están incurriendo en gastos grandes. Sus cuentas serán intervenidas por la Auditoría del Fondo Local, pero hay varios problemas con esto. Primero, hay grandes atrasos y, en algunos casos, varias cuentas no se han auditado por más de diez años. Segundo, la calidad de sus informes es muy pobre, por consiguiente, la utilidad de tales auditorías es dudosa y el impacto que ellos hacen en mejorar los sistemas es, cuanto más, marginal.

La calidad del trabajo hecho por el panchayats, debe estar sujeta a auditorías sociales. Basado en estos informes, los panchayats deben graduarse y los fondos futuros unirse con su categoría. El fortalecimiento de la dirección financiera y los procedimientos de auditoría también fortalecerán la responsabilidad de los cuerpos locales, sus comités en pie y sus representantes, a las personas, así como al gobierno.

A través de una metodología cuidadosamente diseñada es bastante posible medir la actuación del panchayats, y hasta qué punto ellos son inclusivos y participativos. En UP, un estudio de 2002 desenvolvió un criterio de clasificar 20 panchayats. 15 de los panchayats del estudio se clasificaron como “insatisfactorios” o “muy insatisfactorios”. Pero dos lograron un “bien” en la clasificación y se evaluaron tres como “muy bien”. Notablemente, dos de los panchayats que funcionaron mejor en esta muestra, estaban encabezados por mujeres Sarpanches (Srivastava, 2002).

Aumentar el uso de las Tecnologías de la Información (IT): Las tecnologías de la información pueden ser eficazmente usadas por el PRIs en la implementación de sus proyectos. Esto se ha demostrado suficientemente en varios proyectos modelos llevados a cabo a través del país. Por ejemplo, los archivos de la tierra pueden ponerse en la Web y entonces pueden diseminarse a través de kioscos privados.

Mejorar la gobernanza en el nivel de Bloque y Distrito: La descentralización rural y los PRIs son un cambio profundo en la escena institucional rural en la India. Ellos, finalmente, pueden ofrecer una opción buena para el desarrollo rural y el alivio de la pobreza. Las jurisdicciones desfavorecidas podrían ser, entonces, las ganadoras principales. Es una oportunidad importante. Sin embargo, es un error pensar que los PRIs emergerán como instituciones exitosas en un ambiente de renta. Si los funcionarios y políticos, a nivel de distrito, son indiferentes al bienestar público, también es mucho esperar que los políticos de ese nivel de pueblo y bloque fueran algo diferente.

Hay grandes riesgos en la promoción prematura de los PRIs. Los intereses de la burocracia y los políticos, a nivel de Estado, han minado los esfuerzos pasados con la descentralización, y estos intereses vestidos permanecen. El deterioro cuesta arriba en la moralidad política, así como en la gobernación, ha torcido la escena un paso más allá. En particular, el eslabón entre la descentralización y la mejoría en la actuación del maestro en las escuelas gubernamentales es problemático (Bennell 2004) en muchos Estados, como se plantea debajo. La efectividad de la descentralización depende de qué bien es administrada, y la sucesión de medidas adoptadas es igualmente importante.

La autoridad descentralizada debe combinarse con las normas adecuadas para la orientación, la auditoría adecuada y los mecanismos de vigilancia, para asegurar la complacencia con las políticas generales. Esto parecería tan elemental que apenas requeriría la insistencia, pero la frecuencia de violación es muy ignorada. La India debe aprender de la experiencia de Pakistán, donde la sustitución del colector de distrito por un funcionario no elegido oficialmente, llamado Nazim, falló totalmente. (Saxena 2013). Si no es cuidadosamente diseñada, secuenciada y llevada a cabo, la descentralización puede aumentar la carga fiscal en los Estados, incluso si tienen ventaja en la ruptura del servicio de reparto[18], particularmente a los pobres.

Así, las reformas de alto nivel en los servicios políticos y civiles deben ir mano a mano con el empoderamiento de los panchayats. Los panchayats efectivos también requieren de una administración efectiva a los niveles de distrito y bloque. La competencia administrativa de los Estados y sus capacidades para controlar sus burocracias eficazmente, así como los panchayats, con limpieza y justicia, tiene que ser reforzada antes de que sea más profunda la autoridad del panchayati. Reduciendo los fondos para atar los Esquemas Centralmente Patrocinados (CSSs) y traspasando los recursos desatados a los Estados para sus planes en el espíritu de la descentralización, mejorará la eficacia solo si ellos se acompañan de una mejora en la gobernanza y la responsabilidad, sobre todo en los Estados pobres y mal gobernados.

Actualmente, está faltando la voluntad política, a nivel estatal, para fortalecer la descentralización, porque los políticos estatales lucran con la centralización de poderes, y temen de la pérdida de poder y patrocinio. El GOI debe jugar un papel importante en la neutralización de la resistencia de los Estados.

El ausentismo 

Un estudio del Banco Mundial (2003) mostró que el volumen de gastos en la educación y salud (típicamente el flujo a los sueldos de maestros y obreros de la salud), aún con ausentismo endémico, significa que esos servicios son ineficazmente proporcionados, o no proporcionados en absoluto. Los gobiernos usan estos recursos para proporcionar trabajos en lugar de altos servicios de calidad. Las investigaciones en las áreas rurales de Estados indios, particularmente en el norte, revelan que ese ausentismo de maestros es endémico; casi dos tercios de los maestros empleados en una escuela escogida de muestra se ausentaban o no enseñaban en el momento de las visitas no anunciadas de estos investigadores. Un estudio cotizado por Keefer y Khemani (2003) relata cómo una escuela de un pueblo en UP puede ser no funcional por el largo período de diez años, debido al ausentismo de los maestros, sin ser organizada ninguna protesta colectiva. Un estudio del Banco Mundial (Pandey et al. 2008) encontró que el promedio de asistencia de los maestros era de 65 por ciento en UP, pero el porciento de la media en la actividad del maestro (el compromiso activo en las actividades relacionadas a la enseñanza) era solo de un 27 por ciento. No más de una tercera parte de los maestros estaban impartiendo clases, o involucrándose en otras actividades afines a la educación durante las visitas de los encuestadores. Igualmente, el cuidado de salud rural en la mayoría de los Estados está marcado por el ausentismo, la inadecuada supervisión y monitoreo.

Promover el uso de la innovación para mejorar la supervisión.

Por ejemplo, en Udaipur, Rajasthan, los centros de salud de la comunidad han experimentado con usar las cámaras a prueba de manipulación inexperta que cronometran el momento y la fecha de las funciones (Narayan y Mooij 2010). Se exigió a los Maestros sacar sus propias fotos, junto con sus estudiantes, a la salida y cierre de cada día escolar. Junto con otras medidas (una paga extraordinaria dependiente de la presencia, y una multa en caso de la ausencia), el experimento llevó a un declive en el promedio de ausencias de los maestros de un 44 por ciento a un 27 por ciento en un periodo de 27 meses. Las calificaciones en las pruebas de los estudiantes también mejoraron.

Observación y sistemas de evaluación

Actualmente, los funcionarios en todos niveles pasan mucho tiempo recolectando y enviando información que no es usada para implementar correcciones y efectuar análisis. La información es enviada a un nivel más alto, o usada en las respuestas a las preguntas del Parlamento, pero no mucho más. Más lejos, los datos recolectados normalmente no están sujetos a ninguna revisión periódica. Realmente, los ministerios fracasan no sólo en verificar su exactitud, sino también en enjaezar los datos para crear procedimientos para una responsabilidad más efectiva. Aunque algunos ministerios hacen una evaluación simultánea y atraen a organizaciones profesionales para realizar estudios de impacto, tales informes apenas son leídas por los ejecutores de políticas, y las correcciones son raras. Finalmente, el proceso de contratar a un profesional para un estudio de impacto degenera en otra actividad de patrocinio, donde son escogidos los favoritos, y la calidad del informe es un elemento secundario.

Como a menudo los datos no son verificados o recolectados a través de fuentes independientes, ninguna acción es tomada contra los funcionarios que permiten el falso informe. En UP, por ejemplo, los números de niños completamente inmunizados que están siendo reportados por el gobierno estatal son casi el 100 por ciento, pero evaluaciones independientes pusieron esta cifra de niños completamente inmunizados en más o menos un 40 por ciento.

La mayoría de los gobiernos o Estados tienen el “Servicio Integrado para el Desarrollo del Niño” (ICDS) que está informatizado, pero la información disponible no se usa para tomar ninguna acción correctiva o para el análisis. Por ejemplo, en cada clínica del centro de anganwadi (ICDS) se informa del número de niños en la categoría de desnutridos, pero estas cifras ni se verifican independientemente por los Estados, ni son usadas para evaluar la efectividad del programa.

Un miembro joven de parlamento, Sachin Pilot, mientras intentaba entender cómo funciona los ICDS en los distritos observó (Economic Times: 11 el 2008 de febrero):

 

“Como parte de un grupo de M.P.s que trabajaba en el asunto de la desnutrición, visitamos algunos Estados, especialmente áreas tribales lejanas, para ver cómo estaban siendo dirigidos estos centros. ¡Fue una sorpresa ver que el trabajador de anganwadi, con casi ninguna ayuda, tiene que llevar 18 registros actualizados! Es otro tema que, a veces, el número de niños en tales centros es menos que el número de registros.

Durante otra visita, descubrimos que todos los datos de los niños en el centro, en los últimos cinco meses (el peso, las vacunaciones, los registro de salud, etc.), fueron llenados con lápices. Al hacer una investigación más a fondo, ¡descubrí que eso fue hecho con el propósito de que en caso de una inspección oficial, las cifras pudieran ser borradas y “corregidos” los datos insertados!”

 

La práctica está tan extendida en todos los Estados, probablemente con el consentimiento de altos funcionarios, que el porcentaje global de niños desnutridos, en el caso de cero a tres años, según datos localizados del GOI, es de ocho por ciento (con solo uno por ciento de niños severamente desnutridos. Los funcionarios del campo pueden, por lo tanto, escapar de cualquier sentido de la responsabilidad por reducir la desnutrición (el Gandhi et al. 2011). Un cobrador de distrito, cuando se confrontó con tales cifras falsas, me dijo que informar sobre datos correctos era “un alto riesgo y una actividad de guerra encubierta”.

Como primer ministro, Manmohan Singh llamó a la actuación del gobierno en el combate contra la desnutrición; y se refirió a la misma como una “vergüenza nacional”; pero él era incapaz de persuadir a los Estados para que aceptasen esta problemática.

Desde una perspectiva técnica, la situación puede corregirse fácilmente: la responsabilidad puede elevarse de la siguiente manera: a) poniendo los registros del distrito en un sitio web que proporcionaría una mayor transparencia y b) sosteniendo frecuentes inspecciones de campo por los equipos independientes de expertos, nutricionistas y trabajadores populares. Más allá, el Ministerio del gobierno central para el desarrollo de las Mujeres y del Niño (WCD) debe prestar su autoridad a la tarea de sostener la responsabilidad de los Estados por los datos incorrectos.

Pratham, una organización voluntaria, ha desarrollado una prueba simple y económica que evalúa la magnitud del aprendizaje en las escuelas primarias. Sus conclusiones muestran que los niveles de aprendizaje reales son abismalmente bajos (el Barry et al. 2014). Sin embargo, los Estados recusan o ignoran cualquier hallazgo de Pratham.

No es suficiente que los departamentos gubernamentales centrales y los gobiernos estatales usen organizaciones profesionales y académicas para emprender estudios de impacto de vez en cuando. Sus resultados deben publicarse y ser discutidos con grupos de presión claves para que puedan efectuarse mejoras en el diseño y la entrega pueda tener efecto más pronto. Los resultados del estudio de impactos también deben ser incluidos en los sitios webs del gobierno y distribuidos en los talleres que ellos organizan. La diseminación de los resultados es crítica para su uso.

Derecho a las leyes de servicio público[19] 

Empezando con Madhya Pradesh, en 2010, otros diez gobiernos del Estado (Rajasthan, Delhi, Jammu y Cachemira, Bihar, Pendjab, Uttar Pradesh, Himachal Pradesh, Uttarakhand, Karnataka, y Jharkhand) han promulgado un derecho a los servicios públicos, aunque bajo nombres diferentes, con cinco objetivos declarados: a) la seguridad de la provisión de servicio; b) dentro de un horario estipulado; c) que los funcionarios designados se hagan responsables; d) un sistema de apelación de dos fases para reparar quejas y agravios; y e) un sistema de multas por demora o negación del servicio.

Los servicios cubiertos pueden incluir provisión de documentos (los certificados, licencias, permisos), dinero en efectivo (pensión, estipendios) y el género material (electricidad, conexiones de agua). La naturaleza de estos servicios puede ser clasificada como regulador (comercio, licencia), administrativo (parto, certificado de casta), básico (el agua, electricidad), y servicios de bienestar (la pensión, estipendio). Es alentador notar el entusiasmo de las burocracias estatales en el empuje para la aplicación de la legislación. Esto se manifiesta en el hecho de que todos estos gobiernos estatales están tomando pasos pro-activos para digitalizar partes o todo del sistema de prestacion de servicios. En Karnataka, un total de 151 servicios, en 11 grandes Departamentos gubernamentales, son cubiertos por el Acto. El sitio web oficial[20] proporciona una herramienta para que los ciudadanos puedan rastrear el estado de su aplicación.

Otro buen ejemplo es Bihar, donde el supervisor designado puede rastrear cada aplicación por el nombre en la pantalla de su computadora. Los resultados iniciales son alentadores: Bihar ya ha recibido diez millones de aplicaciones para servicios varios y casi todos han sido atendidos. La media de la disposición parece ser un 98 por ciento, un logro apreciable de hecho. Igualmente, Madhya Pradesh ha recibido más de nueve millones de demandas y todas han sido atendidas. El entusiasmo de los gobiernos estatales, en un momento en que la clase política y la burocracia están padeciendo de una baja credibilidad pública, probablemente es un indicador de un esfuerzo político deliberado para recobrar la fe de la clase media en el sistema político y burocrático.

Conexión delegación con rendimiento 

El GOI transfiere 6,5 billones de rupias (esta cantidad no incluye los subsidios, como son los casos de la comida, el querosén, y los fertilizantes) anualmente a los Estados; pero muy poco de esto es relacionado con el rendimiento y la “buena entrega”. Los incentivos trabajan a menudo en la otra dirección. Por ejemplo, la Comisión de Finanzas concede subvenciones de brechas para que el déficit en los ingresos de los Estados al final de cada periodo quinquenal se vuelva cero. Así, si un Estado ha sido irresponsable y ha terminado con un déficit de ingreso grande, es probable que consiga una subvención de brecha más grande. En otros términos, la Comisión recompensa el libertinaje.

El concepto de buena gobernanza necesita ser traducido en un índice anual cuantificable en base a ciertos indicadores convenidos, como la proporción de mortalidad infantil, la magnitud de la inmunización, la proporción de alfabetización para las mujeres, la proporción del sexo, la alimentación de los programas, la disponibilidad y el suministro de agua potable, la electrificación de casas rurales, el desempleo rural y urbano, el porcentaje de muchachas casadas por debajo de 18 años, el porcentaje de pueblos no conectados por los caminos, el número de clase y/o funcionarios gubernamentales para enjuiciar y condenar la corrupción, y así sucesivamente. Algunos criterios universalmente aceptados para las buenas prácticas presupuestarias también deben ser incluidos en el índice. Una vez que estas cifras son divulgadas, los Estados pueden entrar en un modo competitivo para mejorar su puntaje.

Una parte de las transferencias centrales deben ser conectadas con tal índice. Más allá, los Estados solo deben competir con Estados “similares” por fondos centrales. Para lograr esto, los Estados deben ser divididos en tres categorías: esos cuyos ingresos per cápita están por debajo del promedio nacional, esos donde están por encima del promedio nacional, y la categoría especial “Estados” (como el noreste y los Estados de colina).

Conclusiones

A pesar del buen logro sobre el frente de crecimiento, la India enfrenta desafíos importantes en cuanto a sus indicadores sociales. El simple aumento en el gasto del sector social no cambiará esta situación; a menos que tales aumentos, particularmente aquellos dirigidos hacia grupos socialmente excluidos, sean monitoreados eficazmente con respecto a resultados claramente definidos.

La reforma del servicio civil, un asunto de vital importancia, ha atraído la atención del gobierno de la India desde bien antes de la independencia. Desde 1947, aproximadamente 50 comisiones del nivel central y comités han sido puestos a estudiar y a hacer las recomendaciones sobre qué puede caracterizar a las reformas administrativas. Como resultado, algunas reformas incrementales han sido efectuadas. Pero esas reformas son esencialmente “blandas” y no se han direccionado seriamente al asunto de la falta de responsabilidad y la respuesta a la corrupción, la criminalidad y la complicidad dentro del gobierno.

Muchas recomendaciones que involucran cambios básicos no han sido llevadas a cabo; por lo tanto, la base, los sistemas, y los métodos de funcionamiento de los servicios civiles han quedado inalterados desde que fueron instalados en base al modelo de Whitehall a mediados de siglo XIX. La investigación y los esfuerzos intelectuales de estos comités, sin mencionar los recursos administrativos y financieros gastados en ellos, han sido desperdiciados.

Las reformas en la administración pública deben ser destinadas a mejorar la transparencia, la responsabilidad, la honestidad, la eficiencia, y la sensibilidad en administración pública en todos los niveles. La solución al problema de la corrupción tiene que ser más sistémico que cualquier otro problema de gobernación. Las legislaturas y las agencias mismas deben eliminar todos los procedimientos, leyes y regulaciones que engendran la corrupción y venir en forma de un sistema de entrega eficaz.

Las reformas de gobierno son incorregibles bajo una “cleptocracia” que explota la riqueza nacional en su propio beneficio y es indiferente a la transparencia y la responsabilidad. Proveer de ayuda financiera al GOI y a los Estados, sin relacionarlo con el rendimiento de estos montos de dinero y las necesarias reformas, se traduce en un desperdicio de recursos. En todos los casos, la reforma es manejable, aunque difícil, complicada y lenta. Por consiguiente, considerando que los Estados necesitarán una presión externa sobre ellos para mejorar los resultados, son necesarios un cierto control por el GOI sobre los fondos y el dominio de la política en el sector social; esto justo hasta  el momento en que los Estados muestren señales de mejorías en la gobernanza.

*El presente texto constituye el capítulo VI del libro Reinventando el desarrollo social-democrático.

[1] A lo largo de este libro, pero más notablemente en este capítulo, “el Estado” es una taquigrafía para “el gobierno estatal”. Cuando cualquier otro significado es entendido, el “estado” se usa en minúscula.

[2]http://adrindia.org/sites/default/files/Odisha%20Performance%20Report%20of%20MLAs%20and%20Assembly.pdf

[3] http://www.prsindia.org/theprsblog/?p=3257

[4] La 15th LokSabha (2009-14) se reunió para un promedio de 69 días desde 2009 hasta el 2014. De cualquier forma hubo muchas rúbricas y disturbios en la Asamblea Legislativa, vastamente reduciendo el número de horas pasadas en debates significativos. La 16th reunión de LokSabha que comenzó funcionando desde julio de 2014 fue más constructiva.

[5] La percepción política de gobernación ha estado cambiando rápidamente en la India después de 2004, como es discutido en la próxima sección.

[6] Por ejemplo, la obligatoriedad de la declaración pública de recursos o activos por los candidatos ha aumentado la percepción entre los votantes sobre la magnitud e intensidad de corrupción en la política de la India.

[7] La lista de ministerios “limpios” también incluye la Comisión de Planificación, que se usó para manipular un presupuesto de más 1500 billones de Rs (apenas 24 billones de dólares de Estados Unidos) al año. Sin embargo, el gobierno Modi en enero del 2015 reemplazó la Comisión con un tanque pensante llamado NITI Aayog (queriendo decir Comisión Política), lo cual es un cuerpo puramente asesor sin funciones ejecutivas.

[8] El cálculo del autor de las muestras del presupuesto 2012-13 que el desatado plan de transferencia a los Estados es de 412 billones de Rupias (Rs), considerando las cuentas de los CSSs de 2109 billones de Rs. Con la abolición de la Comisión Planeamiento en 2015, el plan de transferencia a los Estados es ahora totalmente atado y canalizado a través de los ministerios centrales.

[9] Aunque la policía es un asunto estatal, el GOI emplea más de 750,000 policías bajo las varias fuerzas paramilitares.

[10] Estos cuerpos estatutarios deciden devolución de los impuestos centrales a los Estados.

[11] Esto está cambiando, como se explica en la próxima sección.

[12] Ha habido una mejora en la situación fiscal de los Estados después de 2004-05, pero hay todavía muchos Estados dónde los déficits ruedan alto, como el Pendjab, Bihar, Kerala, Bengala Oriental, y Assam y otros estados norte oriental.

[13] En los últimos diez años, ha habido una expansión de personal contratado en educación y salud, como maestros, Activista de Salud Social Acreditado (ASHA) y cuidados básicos de salud (Anganwadi) obreros, por los esquemas centralmente patrocinados financiados por el GOI. Sin embargo, su continuidad futura no está segura.

[14] http://dget.nic.in/publications/ccge/ccge-2009.pdf. Last accessed 12 May 2013.

[15] http://darpg.gov.in/darpgwebsite_cms/Document/file/Decision10.pdf andhttp://darpg.gov.in/darpgwebsite_cms/Document/file/decision15.pdf.Last accessed 12 May 2013.

[16] Andhra Pradesh, Chhattisgarh, Haryana, Himachal Pradesh, Jammu yKashmir, Jharkhand, Karnataka, yUttarakhand.

[17] http://persmin.gov.in/DOPT/Acts_Rules/AIS_Rules/Revised_AIS_Rules_

Vol_II_Updated_Upto_31Oct2011/Revised_AIS_Rule_Vol_II_IAS_Rule_02.

pdf. Last accessed 10 March 2014.

 

[18] Un comentario cínico es que los PRIs solo han tenido éxito en la descentralización de la corrupción.

[19] Basado en Sircar (2012).

[20] http://sakala.kar.nic.in. Último accedió, 12 de mayo del 2016.

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