República y ley en Cuba: reflexiones en tiempo de reforma

República y ley en Cuba. Promulgación de la Constitución cubana (1976)

En el primer libro del Digesto del emperador Justiniano del siglo VI d.n.e. –principal fuente de conocimiento del derecho público romano antiguo– se encuentra, de forma repetida, la expresión exactis deinde regibus, para describir a través del acto de expulsión de los reyes el cambio de fórmula política que condujo de la Monarquía etrusca a la fundación de una República, paulatinamente plebeya. El orden real se diferenció del sistema republicano, en especial, por la posibilidad y la tendencia de los reyes a regir omnia manu gubernare, sine lege certa, sine iure certo. Es decir, la especificidad del orden real residió en el ejercicio irresponsable del gobierno, sostenido en la incertidumbre sobre la ley y el derecho. Lo cual no excluyó que los reyes usaran el derecho, para el ejercicio arbitrario de su poder.

Dos principios básicos sobre los que se asienta el modelo republicano romano son: la ley pública concebida como producto de la voluntad mayoritaria del pueblo expresada en comicios, y la libertas entendida como sometimiento voluntario a la ley votada en común. En consecuencia, el vínculo entre el pueblo[1] y la ley fue reconocido tempranamente en la República, y ya en la Ley de las XII Tablas –dictada en respuesta a la demanda plebeya sobre la publicidad de la ley– se encuentra que “lo último que el pueblo ordena sea lo que valga”. De ahí que la creación normativa del gobierno, ejercido bajo las reglas del mandato imperativo, solo pudiera ejecutar la voluntad popular expresada en la ley, y también en la costumbre: “…porque así como las mismas leyes por ninguna otra causa nos obligan sino porque fueron recibidas por el juicio del pueblo, así también con razón guardarán todos lo que sin estar escrito aprobó el pueblo…”[2].

La ley, en tanto expresión de la soberanía popular, era la fuente principal y paradigmática del derecho republicano romano, pero este no fue meramente un derecho legislativo sino un sistema, ordenado en una unidad. Un sistema en el que los juristas    –cuya autoridad se encontraba estrechamente vinculada al reconocimiento y estimación del pueblo– cumplían la función de corregir las inequidades de la ley, y de esta forma dotar de coherencia a las múltiples fuentes del derecho reconocidas.

Bajo estas premisas, el modelo republicano romano es utilizado en este trabajo como posible patrón de análisis crítico sobre el rol de la ley, tanto en el proceso de construcción de un nuevo sistema jurídico, como en el diseño y práctica de la institucionalidad estatal en Cuba, especialmente desde finales de los años 70. Este modelo acumula una larga lista de partidarios en la historia: el Maquiavelo del Discurso sobre la Primera Década de Tito Livio; el Rousseau del Contrato Social y, también, el del Discurso sobre el origen y los fundamentos sobre la desigualdad entre los hombres, donde lo calificaba como “modelo de todos los pueblos libres”; el Robespierre que defendió el tribunado de la plebe y la Constitución francesa de 1793; el Carlos Marx que comprendió el vínculo republicano entre ley y libertad y que utilizó la noción romana de dictadura para pensar el Estado en el socialismo como dictadura del proletariado; el Simón Bolívar que juró la independencia latinoamericana en el Monte Sacro; y el José Martí que comprendió que en los pueblos libres, el derecho ha de ser cumplible y claro, pero también popular. En este sentido, el presente trabajo intenta resumir y actualizar reflexiones iniciadas en trabajos anteriores.[3]

1. La ley y el sistema jurídico en Cuba

Desde los años 80 la necesidad de un proceso de revisión integral de las dificultades en la construcción del nuevo sistema jurídico fue señalada reiteradamente en el discurso político oficial. En diversos documentos[4] se encuentra una referencia común al año 1982[5] como un momento de inflexión en la percepción de la dirección política de la Revolución, sobre el rol del derecho. Sin embargo, a mediados de los 90, la persistencia de problemas que habían sido ya criticados seguía “rebasando su reconocimiento oficial y el reiterado llamado a superarlos.”[6]

Al respecto, considero que no se trata solo de “falta de voluntad política”. Las soluciones deben involucrar la comprensión sobre limitaciones estructurales del sistema jurídico cubano, entre las que encuentro:

Proliferación incontrolada de normas legales de inferior jerarquía que “afectan la vida de la gente”[7]: tanto el Informe Central al II Congreso del Partido Comunista de Cuba (PCC) como su Resolución sobre el perfeccionamiento de los órganos locales del poder popular, indicaron en 1980 la conveniencia de planificar la labor legislativa como vía para perfeccionar el trabajo de la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP). En 1984 se dedicó un número de la Revista Divulgación Jurídica a exponer la forma en que países como la República Popular de Bulgaria y la URSS habían regulado este tema a través de “leyes de actos normativos”[8]. En 1997, la Resolución Económica del V Congreso del PCC señaló, nuevamente, la necesidad de elaborar un coherente programa legislativo.

Finalmente, luego de los reiterados reclamos, el Ministerio de Justicia (MINJUS) fue responsabilizado con la coordinación y ejecución del Programa Legislativo, que se aprueba de forma quinquenal y no es público, según el escueto procedimiento previsto en el Acuerdo 651 del Buró Político del PCC y del Consejo de Ministros (CM). De esta forma, la ANPP se mantuvo ajena tanto a la planificación como al control de la producción de normas jurídicas que regulan derechos, en espacios de gobierno que rompen con la colegialidad, la deliberación pública y la participación popular directa, rasgos que según la Constitución cubana caracterizan a los órganos estatales de representación política de la ciudadanía. Considero que esto ha reforzado la inactividad de la ANPP en la promulgación de leyes complementarias a la Constitución, imprescindibles para el ejercicio de los derechos y la eliminación de lagunas legales en importantes esferas.

Concepción restringida de las fuentes del derecho: de los modelos jurídicos y doctrinales de la Unión Soviética y del normativismo kelseniano se heredó y desarrolló un rígido monismo jurídico estatista que produjo la negativa a admitir fuentes populares de creación directa del derecho, como la costumbre. En la actualidad, se mantiene el parco diseño del sistema de fuentes formales fijado en los años 70[9] y sigue sin emitirse una ley que no solo establezca la planificación sino que también limite la existencia de fuentes formales del derecho con un ámbito de actuación mayor que el regulado a través de la determinación de: la distribución de competencias normativas en el Estado; reglas uniformes sobre técnica legislativa para la redacción y presentación de proyectos; principios y competencias en la interpretación de las disposiciones jurídicas; reglas para la publicación, sistematización y vigencia. Es importante reconocer que estos temas hacen parte del objeto de regulación de las referidas “leyes de actos normativos” que existen aún en algunas de las ex-repúblicas soviéticas como Georgia o Azerbaiyán, así como en la propia República de Bulgaria, que conserva, a pesar de sus variadas enmiendas, su Law on normative acts de 1973.

Control constitucional virtualmente inexistente: la Constitución y los tres Reglamentos parlamentarios que han regido desde 1977, encomendaron el control constitucional y legal a la ANPP, a través de su Comisión de Asuntos Jurídicos y Constitucionales. Los dos primeros reglamentos (de 1977 y 1982) previeron la presentación de cuestiones de constitucionalidad formales y materiales por 25 ciudadanos a la ANPP y regularon un procedimiento interno para su tramitación. Desde el reglamento de 1982 se anunció la emisión de una ley que regularía este tema (motivo por el cual la regulación pasó a Disposición Transitoria). Sin embargo, en 1996, con la emisión del vigente reglamento parlamentario, la regulación del control constitucional virtualmente desapareció y la ANPP emitió un acuerdo independiente (Acuerdo IV-57 de 1996) donde encargó al Ministerio de Justicia la redacción de la referida ley, que aún sigue pendiente.

Como resultado, el control constitucional que ejerce la ANPP es previo a la aprobación de las leyes y solo se produce de forma posterior a través del ejercicio de su facultad de revocación de decretos-leyes, decretos, y acuerdos de órganos locales del Poder Popular (que, al parecer, no ha ejecutado). Asimismo, los ciudadanos no pueden solicitar directamente el análisis de cuestiones de inconstitucionalidad ni la revocación a la ANPP. Lo que tampoco puede hacerse en vía judicial.[10]

Deficiente publicidad del derecho: según la Constitución cubana las leyes, decretos-leyes y decretos, deben ser siempre publicados en la Gaceta Oficial de la República. Sin embargo, existe un vacío legal sobre la obligatoriedad de publicación oficial de las disposiciones de los órganos locales del Poder Popular, y se han emitido normas infra-constitucionales que limitan el alcance de la obligación de publicidad: Decreto 62 de 1980, según el cual la publicación de resoluciones, instrucciones y circulares de los Organismos de la Administración Central del Estado (OACE) está condicionada por su “carácter general,” que debe ser definido por la propia autoridad que emite la disposición legal; y Decreto-Ley 272 de 2011, que instituye la emisión de decretos presidenciales como facultad del presidente del CM, acto normativo desconocido por la Constitución que solo se publica a decisión discrecional del presidente.

De la combinación de estos elementos estructurales del sistema jurídico en Cuba ha resultado una realidad de incertidumbre en relación al derecho, que hace parte de la interacción entre los ciudadanos y la institucionalidad estatal. La sobrevivencia cotidiana a esta “telaraña enorme”[11] que es nuestro ordenamiento jurídico, ha sido también continuamente alimentada por la pervivencia del dogma sobre la negación del papel revolucionario del derecho y de los operadores jurídicos.

Esta comprensión de lo jurídico como instrumento inapropiado para la agilidad y eficacia de las medidas revolucionarias intentó superarse en los años 80, bajo el supuesto de que la ausencia de una cultura de respeto a las leyes y las deficiencias de la formación de cuadros jurídicos, habían afectado la función del derecho en la construcción del socialismo. Hoy, se vuelve a señalar la ausencia de cultura jurídica como uno de los males a superar, pero no se repara en cuánto la incertidumbre y desconocimiento sobre el derecho que resulta de las limitaciones señaladas puede haber generado una forma particular de conciencia jurídica, que involucra prácticas aprendidas de incumplimiento

2. La ley y la institucionalidad estatal para la representación de la soberanía popular

Estudios sobre el sistema político cubano han señalado que el funcionamiento real de las instituciones muestra grados de desvíos respecto del orden institucional, que afectan su legitimidad y eficiencia.[12]Si bien este examen resulta atinado, los problemas en la representación de la soberanía popular no solo deben ubicarse en la desviación de la práctica política en relación a lo normado. En tal sentido, pueden hacerse dos acotaciones, tomando como caso de estudio la relación entre la ANPP y el Consejo de Estado (CE). En primer lugar, pensar las limitaciones de la ANPP para ejercer la representación de la soberanía popular como resultado de la combinación de las limitaciones propias de lo normado, y de su práctica. En segundo lugar, reflexionar sobre las maneras en que las prácticas políticas históricas se han convertido también en prácticas institucionales constitutivas del lugar de la ley y de la ANPP en el sistema político cubano.

Primero. En relación con las limitaciones de la regulación legal cubana quisiera argumentar resumidamente la siguiente hipótesis: la manera en que la regulación intenta asegurar la permanencia de la ANPP y salvaguardar su supremacía política, termina socavando a ambas. Fruto del rechazo por el constitucionalismo soviético a la tesis de la tripartición de poderes –también rechazada en base a la tradición republicana mencionada–, la ANPP (en su condición de órgano supremo de poder y centro del mecanismo institucional), fue concebida constitucionalmente en Cuba como única institución legislativa y constituyente, entidad deliberante-política de la República y vértice del control de las instancias estatales. Entre los rasgos que la caracterizan según la regulación están: carácter no permanente; no profesionalización de la mayoría de sus integrantes; inexistencia de contradicciones antagónicas de intereses al interior; representación política a través del mandato imperativo.

Del carácter no permanente de las sesiones plenarias de la ANPP deriva que otro órgano, el CE, la represente entre uno y otro período de sesiones para proporcionar carácter ininterrumpido a la actividad parlamentaria. Pero este órgano asume, en tanto jefatura colegiada del Estado, atribuciones más amplias, fijadas de forma independiente en la Constitución. El efecto directo es la concurrencia, en un mismo órgano, de la jefatura del Estado y la representación del órgano parlamentario, lo que ha conducido tanto a la concentración de poder como a distorsiones en el sistema institucional.

La complejidad de la relación entre ambos órganos, ha sido interpretada en Cuba según dos líneas fundamentales: como representación y como mandato.[13] Una relación de mandato imperativo puede argumentarse a través de mecanismos reconocidos a la ANPP: elige y revoca a los miembros del CE; el CE le rinde cuentas; puede revocar los decretos-leyes del CE; los diputados pueden interpelar al CE y a sus miembros. Sin embargo, el actual diseño legal de estos limita las posibilidades de control de la ANPP sobre el CE: la rendición de cuentas del CE no se concibe con carácter sistemático; las preguntas a los miembros del CE solo pueden realizarse durante las sesiones plenarias y sus respuestas pueden aplazarse hasta la próxima sesión e incluso limitarse su publicidad por decisión del CE; el procedimiento para la revocación de los decretos-leyes no es claro; la revocación de miembros del CE solo puede hacerse a propuesta del CE o de diputados, y en este último caso la decisión pasa previamente por la aprobación del CE; no existe procedimiento previsto para la revocación de la Presidencia del CE (que sí está previsto para la Presidencia de la ANPP)[14]; la publicidad y la transparencia son presupuestos del mandato seriamente limitados en la gestión del CE. Esto último se encuentra determinado por el hecho de que más allá de la necesaria adopción de las decisiones del CE por mayoría simple de votos, no se ha emitido disposición legal que regule su funcionamiento y organización (aunque el art. 90 de la Constitución establece como atribución del CE la emisión de su reglamento).

Por otra parte, asumir la posición de que el CE es el representante de la ANPP (y, por tanto, el depositario-sustituto de todas sus atribuciones), implica también aceptar la transferencia en la representación de la soberanía popular. No obstante, ha primado esta concepción del CE, que lo reconoce sin tapujos como órgano supremo del poder, institución legislativa y agencia ejecutiva. Su amplio diagrama de atribuciones lo convierten en el centro del andamiaje estatal, apoyado por el rol de su presidente, quien al encabezar también al CM deviene no solo jefe del Estado, sino también de la función ejecutivo-administrativa. Además, el desplazamiento de la ANPP se completa en la regulación sobre otros órganos de su estructura que pudieran relativizar su carácter no permanente y fortalecer su autonomía frente al CE: Presidencia y Comisiones.

Segundo. En relación con la combinación de las limitaciones de lo normado y las prácticas, así como con las prácticas constitutivas que afectan el rol de la ley y la representación de la soberanía popular, quisiera detenerme para analizar la relación entre ley y decreto-ley. La práctica política en Cuba dio cuenta en 1979 de cierta preocupación acerca de la posición o lugar de los decretos-leyes en el ordenamiento jurídico cubano. El Buró Político del PCC le encomendó a Osvaldo Dorticós Torrado, que elaborara un dictamen interpretativo de esa atribución conferida al CE, para ser sometido a la ANPP. En efecto, en el período ordinario de sesiones de diciembre de 1979 la ANPP aprobó mediante Acuerdo (s/n) la solicitud de Fidel Castro basada en el dictamen de Dorticós, de autorizar “al Presidente del Consejo de Estado para mediante Decretos-Leyes, modificar o derogar leyes aprobadas por la Asamblea Nacional, dándole cuenta en su próxima sesión de los Decretos-Leyes dictados. Esta autorización excluye la facultad de modificar la Constitución, facultad ésta irrenunciable e indelegable de la Asamblea Nacional”[15].

El aludido dictamen buscaba responder a ciertas interpretaciones de la Disposición Undécima de la Ley de Tránsito Constitucional que, según Dorticós, estaban en contra de los cimientos ideológicos de las estructuras de un Estado socialista y sus órganos supremos del Poder Popular.[16] Desde entonces, la línea de equiparación del decreto-ley a la ley en cuanto a su rango y fuerza, y en su capacidad de modificar/derogar leyes, se argumenta en el carácter del CE como representante de la ANPP. Así, el CE puede actuar en “sustitución de” y no como “mandatario,” para garantizar la continuidad de la función legislativa, limitado sólo por la ratificación y revocación de los decretos-leyes por la ANPP. Según esta postura[17], leyes y decretos-leyes tienen idéntico carácter e igual jerarquía. Por el contrario, la lectura rechazada por Dorticós se opuso a dicha equiparación alegando que los decretos-leyes solo pueden modificar o derogar las leyes aprobadas con anterioridad a la ANPP, no las emitidas por esta. A favor de esta tesis se esgrime el principio de jerarquía de los diferentes actos normativos, en virtud del procedimiento necesario para su aprobación, y el papel político del órgano del que proceden en la estructura estatal.[18]

En la práctica se ha seguido la primera tesis, tomando quizás como basamento jurídico el referido Acuerdo (s/n) de la ANPP de 1979 (que no fue publicado en la Gaceta Oficial). Sin embargo, es necesario reparar en las implicaciones de esta práctica de relacionamiento entre CE y ANPP para el funcionamiento republicano democrático. En tal sentido, si es al soberano a quien corresponde la legislación, se debe cuestionar el hecho de que durante los 40 años de existencia de la ANPP la cifra de decretos-leyes haya llegado casi a triplicar el total de leyes dictadas: 123 leyes (incluidas las 3 leyes de reforma constitucional) y 344 decretos-leyes.[19]

Una reflexión más detallada puede tomar como unidad de análisis las ocho legislaturas con que ha contado la ANPP en su vida como institución, de lo que se desprende:

– Existe una tendencia sostenida a la disminución en la emisión de leyes.

– Existe una tendencia sostenida a la emisión de más de 40 decretos-leyes por legislatura (con excepción de la VI legislatura).

– Como consecuencia de lo anterior, la razón entre la cantidad de decretos-leyes y de leyes emitidos por legislatura ha aumentado de forma ininterrumpida. En la primera legislatura por cada ley se emitieron 1,4 decretos-leyes, mientras en la VII legislatura la razón llegó a ser de 4,7 (la más alta).

– La legislatura VI es la de menor emisión de leyes (6), y la gran mayoría de estas (5) corresponden a la definición anual del presupuesto del Estado.

– Durante la legislatura VI se emite la menor cantidad de decretos-leyes (25).

– La primera legislatura es la de mayor emisión de leyes (34, incluida la ley de reforma constitucional de1978).

– Durante la legislatura VII se produce la mayor emisión de decretos-leyes (52).

Por otra parte, el análisis de la producción normativa de ambos órganos en cada año, desde 1977 hasta enero de 2017, evidencia que:

– Solo en 1977 y 1987 la cifra de decretos-leyes ha sido menor a la de leyes.

– En 1977, el primer año de funcionamiento de la ANPP, se emitió la cifra más alta de leyes (14).

-En 2007 se emitió la cifra más alta de decretos-leyes (16).

– En 1991 y 1993 no se emitieron leyes, siquiera las referidas al presupuesto, ya que el presupuesto previsto para 1990 se extendió a 1991 mediante la Ley 71/90 y el correspondiente a 1994 se aprobó mediante el Decreto-Ley 148/94.

– En 2004 se emitió la cifra más baja de decretos-leyes (1).

Las tendencias señaladas anteriormente deben precisarse según el contexto histórico que las determina. En tal sentido, analizar conjuntamente ambos gráficos permite observar que la aparente estabilidad en la producción de decretos leyes por legislatura encuentra matices en su producción anual. Por ejemplo, si bien la VI legislatura resulta la de menor emisión de leyes y decretos-leyes, durante este mismo período (en 2007) se produce el pico más alto de decretos-leyes emitidos. Al respecto debe recordarse que en 2006 se produce la salida de Fidel Castro de la presidencia del CE y la entrada provisional en este cargo de Raúl Castro, quien lo asume formalmente en 2008. A partir de ese año se consolida la tendencia iniciada en los primeros años de Raúl: durante la VII legislatura se emite la mayor cantidad de decretos-leyes y la segunda menor de leyes por año. Asimismo, en el 2012 se emite la segunda mayor cifra de decretos-leyes, todo lo cual coincide con el comienzo formal del proceso de implementación legal de la reforma económica.

Por otra parte, el análisis del contenido normado indica que: el ámbito de relaciones sociales que abarcan los decretos-leyes ha aumentado paulatinamente llegando a constituir la norma de mayor jerarquía en variadas áreas; alrededor del 42 por ciento de las leyes tratan sobre el plan de desarrollo económico-social o el presupuesto del Estado; en repetidas ocasiones los decretos-leyes han modificado y derogado leyes (por ejemplo: el Decreto-Ley 201/99 derogó la Ley 27/80), con lo que disposiciones de inferior jerarquía, al desarrollar decretos-leyes, contradicen leyes vigentes.

A pesar de esto, la ANPP no ha ejercido la facultad de revocación y el trámite de decidir por acuerdo del pleno la ratificación de decretos-leyes y acuerdos emitidos por el CE parece haber sido realizado por última vez en 1996. El Acuerdo IV-58 de la ANPP, de 25 de diciembre de 1996, es el último que encontré publicado en Gaceta Oficial sobre este asunto (Gaceta Oficial Ordinaria 48 de 1996). La Constitución cubana no incorporó la obligación de ratificación, su práctica se ha sostenido legalmente en la citada Disposición Undécima de la Ley de Tránsito Constitucional de 1976, en el Acuerdo (s/n) de la ANPP de 1979 y en el segundo Reglamento de la ANPP de 1982, vigente hasta la emisión en 1996 del actual reglamento parlamentario. Con esta norma se eliminó toda referencia a la ratificación, y en su lugar estipula que el CE “en cada período de sesiones dará cuenta de los decretos-leyes y acuerdos adoptados”, como parte de su rendición de cuentas. En efecto, hasta donde tengo conocimiento, el trámite se redujo a circular entre los diputados, durante las sesiones plenarias, un oficio donde se informan los decretos-leyes y acuerdos firmados por el CE, pero no se adopta acuerdo ni se prevé la evaluación de la Comisión de Asuntos Constitucionales (que sí estuvo instituida en el reglamento parlamentario anterior).

En relación con esto debo señalar que la información expuesta anteriormente sobre la distribución de decretos-leyes por legislaturas no coincide con la publicada en la renovada página web de la ANPP. El motivo de esta divergencia está dado porque la ANPP ubica como parte de la siguiente legislatura, los decretos-leyes emitidos con posterioridad al último período de sesiones de cada legislatura. Sin embargo, si bien en Cuba esto no se encuentra expresamente definido, resulta un acuerdo en el campo del derecho parlamentario que el periodo de duración de una legislatura empieza a correr y contarse desde el momento en que el órgano queda formalmente constituido, y termina cuando se agota el mandato por el que fue elegido; este es el criterio que he seguido en la confección de los gráficos (en concordancia con el art. 73 de la Constitución y art. 137-140 de la Ley Electoral sobre las sesiones de constitución de la ANPP). Ahora bien, más allá de la disquisición formal, considero más atinado reflexionar sobre qué concepción acerca del control de la ANPP sobre el CE se está evidenciando en esta forma de exponer la producción normativa: ¿deben ser los diputados de la nueva legislatura los encargados de controlar los últimos decretos-leyes emitidos en la legislatura anterior? En ese caso, ¿quién respondería sobre estos decretos-leyes?, ¿los nuevos miembros del CE, que no necesariamente emitieron dichas normas?

La relación entre ley y decreto-ley (similar entre leyes y decretos del CM) es evidencia de la sustitución y subordinación del órgano parlamentario por el CE. Lo cual se traduce en el debilitamiento en la representación de la soberanía popular, derivado de: el traslado del debate y del liderazgo a otras instancias distintas de la ANPP; el freno a su desarrollo institucional; la limitación de la participación ciudadana y la transparencia en el proceso de creación del derecho; y la falta de credibilidad del parlamento y la ley.

En consecuencia, el argumento histórico a favor de la facultad legislativa del CE para suplir la ausencia de la ANPP, debe ser sustituido por: el inaplazable fortalecimiento del trabajo legislativo de la ANPP; otorgar a las comisiones permanentes mayor protagonismo; repensar el rol de los diputados y del pueblo en el procedimiento legislativo; dotar a la ANPP de estructuras permanentes que apoyen sistemáticamente su trabajo en este ámbito. Asimismo, conviene recordar que el problema de la desvalorización de las asambleas y sus posibilidades legislativas no es una realidad exclusiva de Cuba. Esto hace parte de las llamadas “crisis del parlamento” o “crisis de la ley”, que describen la pérdida de peso de la creación legislativa en sede parlamentaria a favor de otros órganos estatales fundamentalmente de carácter ejecutivo, donde el procedimiento no transcurre en la misma forma y con las mismas garantías a los derechos ciudadanos.

 3. La ley y la reforma

Según la Ministra de Justicia, María Esther Reus, en la implementación jurídica de los “Lineamientos de la Política Económica y Social”, aprobados en el VI Congreso del PCC: “las decisiones que se están adoptando llevan un reflejo en la norma […] Podemos decir que el país está institucionalizado porque tenemos más de 700 normas jurídicas vigentes […] ese proceso lleva dos momentos: el cambio económico, estructural y funcional, y su reflejo en la norma jurídica, que es lo que las personas ven, porque dice cómo se introducirá el cambio.”[20]

Asimismo, el argumento dado por la propia Ministra para justificar la preeminencia del decreto-ley en este proceso es simple: “es una forma de legislar muy ágil, muy práctica.”[21] Sin embargo, esto ha venido acompañado de la creación de un órgano subordinado al Presidente de los Consejos de Estado y de Ministros (Comisión Permanente para la implementación y desarrollo) y la regulación de un procedimiento legislativo paralelo mediante Acuerdo del CE de 2012, lo que en su conjunto resulta en una nueva forma de limitar la centralidad política de la ANPP. El hecho de ser un procedimiento más expedito –algo incluso cuestionable– no justifica que la política quede por ello “libre” de los mecanismos e instituciones habilitados legalmente para la participación y el control ciudadano en su elaboración y ejecución.

Por otra parte, en sentido similar a las declaraciones de la Ministra, algunos académicos han señalado como eje fundamental de la reforma económica, el peso de la ley en las políticas, dirigido, en primer luga,r a hacer permanentes las reformas, a crear un marco límite para los poderes discrecionales de la burocracia, y a reforzar jurídicamente la capacidad de los ciudadanos en sus relaciones con los OACE. Si bien resulta necesario evaluar en la práctica estos posibles efectos, me interesa resaltar que para estos autores la ley adquiere un “peso instrumental inédito en la política.”[22]

En ambos enfoques, que el derecho adopte el rol de instrumentalización política o que sea solo reflejo de decisiones ya tomadas, es considerado de modo acrítico. Como señalé antes, esta visión sobre el derecho –reducido a lo estatal y considerado exógeno a lo social y lo político– no es nueva en Cuba, pero su persistencia debe ser también re-evaluada al ponerla en diálogo con los rasgos de pluralidad, autoritarismo jurídico e ineficacia señalados como caracterizadores de los campos jurídicos latinoamericanos.[23] Ambas miradas, contrastadas con los problemas vigentes analizados aquí, muestran que sigue sin comprenderse que la importancia del derecho no está dada solo porque institucionalice el rumbo de la Revolución, al reflejar decisiones políticas tomadas. El espacio de creación del derecho, en sentido republicano, debe ser aquel a través del cual el pueblo decida directamente su destino y funde su libertad. La libertad política implica necesariamente poder decidir qué, para qué y para quién se está legislando. A lo que pudiera coadyuvar la existencia de mecanismos de control popular y de otros órganos del Estado para cuestionar la in-actividad legislativa y el control constitucional i-realizado por la ANPP.

Para enfrentar las limitaciones que la institucionalidad estatal cubana presenta al ejercicio de la soberanía popular, la solución no es tener más normas jurídicas para conocer “cómo se introducirá el cambio.” La anunciada reforma constitucional (así como las históricas promesas y los renovados llamados por una “ley para hacer las leyes”[24]) es imprescindible para dotar de coherencia y unidad al resto del sistema jurídico, y también al proceso de reforma. A su vez, es importante no olvidar que ninguna constitución o norma legal serán, por sí mismas, garantía de democratización y socialización en el orden político y económico, de la superación de las inconsecuencias del sistema jurídico y del diseño institucional-estatal, o el cierre a la práctica para-institucional en la implementación legal de los “Lineamientos”.

La comprensión de la vida republicana a partir de la oposición radical al reino, es un arma crítica en manos del pueblo para el control permanente de las instituciones  y de la ley. En el contexto actual, cuando la fuente de legitimidad del proceso revolucionario ligada a la existencia de sus líderes históricos parece demandar una reconfiguración, la participación popular en la creación del derecho debe concebirse como espacio de refundación de la legitimidad de la República y de cierre a la incertidumbre jurídica que la limita.

Notas:

[1]Pueblo, según Cicerón, era el conjunto de ciudadanos romanos reunidos en los comicios, es decir, los hombres jurídicamente libres, organizados bajo la garantía de las leyes y en función del bien común. Precisamente, el perfeccionamiento democrático de la República, y para algunos historiadores su real fundación, se produce como resultado del ensanchamiento de los límites del pueblo con la integración de los plebeyos en un plano de igualdad jurídica, social y política.

[2]Libro I, título III del Digesto de Justiniano.

[3]“El lugar del derecho en el orden político de la reforma económica en Cuba: Entre la república y el reino” Cuban Studies 45 (2017): 46-65; “La República y la creación de la ley. En la institucionalización política consagrada en la Constitución Socialista de 1976”. Tesis de Maestría en Estudios Políticos y Sociales.https://www.academia.edu/30997118/La_Rep%C3%BAblica_y_la_creaci%C3%B3n_de_la_Ley

[4]Ponencias del primer Simposio Científico acerca de la Política y la Ideología y Sus Relaciones con el Derecho, de 1984; Informes Centrales del II y III Congreso del PCC, de 1980 y 1986; Informe Central del III Congreso de la Unión Nacional de Juristas de Cuba, de 1987; “Estudio sobre los factores que más afectan al desarrollo de una cultura de respeto a la ley” de la ANPP, de 1987.

[5]En referencia al programa de trabajo del Buró Político del PCC de 1982, cuyo cumplimiento permitiría satisfacer en el quinquenio 1986–1990la demanda de juristas y acelerar el proceso de eliminación de deficiencias en la labor jurídica.

[6] Hugo Azcuy, “Revolución y derechos,” en Análisis de la Constitución cubana y otros ensayos (La Habana: Instituto Cubano de Investigación Cultural Juan Marinello y Ruth Casa Editorial, 2010), 289.

[7]Intervención de Fidel Castro en la sesión de la ANPP de 18 de septiembre de 1987, resumida enDespertar la conciencia del respeto a la ley (La Habana: MINJUS.1987).

[8]Divulgación Jurídica, 4 (La Habana: MINJUS, 1984)

[9]No existe un precepto en el ordenamiento jurídico cubano que las defina. Se han interpretado como fuentes, a partir del art. 630.1 de la Ley de Procedimiento Civil, Administrativo, Laboral y Económico de 1977, que regula los motivos de casación: las leyes, las interpretaciones de éstas emanadas del Consejo de Estado, y las instrucciones y acuerdos del Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo.

[10] Julio A. Fernández, De Roma a América Latina. El tribuno del pueblo frente a la crisis de la república(Aguascalientes/Potosí: CENEJUS/Universidad Autónoma de San Luis Potosí, 2014),93-97.

[11]Intervención de Fidel Castro. Despertar la conciencia… (La Habana: MINJUS, 1987).

[12]Juan Valdés, El espacio y el límite: Estudios sobre el sistema político cubano (La Habana: Instituto Cubano de Investigación Cultural Juan Marinello y Ruth Casa Editorial, 2009).

[13] E. Marill, Constitución de la República de Cuba: Temática/legislación complementaria (La Habana: Ciencias Sociales, 1989), 233.

[14] Julio C. Guanche.Estado, participación y representación políticas en Cuba: diseño institucional y práctica política tras la reforma constitucional de 1992.(Buenos Aires: CLACSO. 2013).

[15]En sitio web de la ANPP: http://www.parlamentocubano.cu/index.php/i-legislatura-1976-1981/

[16]Artículo 1, Disposición Undécima, Ley de Tránsito Constitucional de 24 de febrero 1976, Gaceta Oficial Especial 2 de 1976: “Mientras permanezca vigente, total o parcialmente, alguna ley, decreto-ley, ley-decreto, acuerdo-ley, órdenes militares de los gobiernos interventores y demás disposiciones legales promulgadas o puestas en vigor con anterioridad a la constitución de la ANPP, el CE, entre uno y otro período de sesiones de la ANPP, estará facultado para modificar o derogar total o parcialmente dichas disposiciones legales, debiendo dar cuenta a la ANPP en su próxima sesión, a los efectos de que ratifique o no dicha modificación o derogación.” (énfasis agregado)

[17]Ver por ejemplo: D. García, La organización estatal en Cuba (La Habana: Ciencias Sociales, 1981); Juan Vega, Derecho constitucional revolucionario en Cuba (La Habana: Ciencias Sociales, 1988).

[18]Ver por ejemplo: Fernando Álvarez, Comentarios a la Constitución socialista (La Habana: Ciencias Socia- les, 1981); Josefina Méndez, “El modelo de creación de leyes en Cuba” (tesis doctoral, Universidad de Oriente, 1999); Julio Fernández, Teoría del derecho (La Habana: Félix Varela, 2001).

[19]Este (344) es el número del último decreto-ley publicado, según Gaceta Oficial Extraordinaria No. 3 de 17.01.2017. Aunquevarios números anteriores,presumiblemente del 2016, no aparecen publicados.

[20]María Esther Reus, “Con todas las de la ley” (entrevista por S. G. Bugallo), Juventud Rebelde, 10 de mayo de 2014, http://www.juventudrebelde.cu/cuba/2014–05–10/con-todas-las- de-la-ley/(énfasis agregados).

[21]Ministra de Justicia, citadaen Rachel Domínguez, “Participación hoy, país mañana”. http://progresosemanal.us/20160523/participacion-hoy-pais-manana/

[22]Rafael Hernández y Jorge Domínguez, Cuba, la actualización del modelo: Balance y perspectiva de la transición socialista (La Habana: Ediciones Temas; Washington, DC: David Rockefeller Center forLatin American Studies, 2013).

[23]César Rodríguez y Mauricio García (Eds.) Derecho y sociedad en América Latina:Un debate sobre los estudios jurídico críticos. (Bogotá: ILSA. 2003).

[24]Michel Fernández. “Una ley para hacer las leyes”. https://cubaposible.com/una-ley-las-leyes-en-cuba/

EN ESTE DOSSIER:

¿Qué hace democrática una república? Una reflexión sobre el origen de la democracia, y algunos malentendido, de Antoni Doménech

 

La república de los plebeyos, de Hiram Hernández Castro

 

La ciudadanía republicana: el género y otros “márgenes”, de Ailynn Torres Santana

 

Raza y fraternidad republicana en Cuba: entre la “trampa” de la armonía racial y el antirracismo en las primeras décadas del XX, de Julio César Guanche

 

Democracia y república. Vacuidades y falsificaciones, de Julio Fernández Bulté

 

De la necesaria reconstrucción del proyecto emancipador del socialismo para el siglo XXI: ¿’Quo vadis’ socialismo?, de Eduardo González de Molina Soler

 

Sobre los autores
Amalia Perez Martin 1 Artículo escrito
Ha sido profesora universitaria, investigadora académica y asesora jurídica en Cuba y Ecuador. Cuenta con los títulos de Licenciatura en Derecho y de Maestría en Estudios Políticos y Sociales por la Universidad de La Habana, así como de Magíst...
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